Planung ist ein zeitgeschichtlich schillernder Begriff. In einem allgemeinen Sinne definierbar als gestaltender Vorgriff auf die Zukunft, hat er doch in den unterschiedlichsten Bereichen der Wissenschaft und des Alltags die unterschiedlichsten Ausprägungen erfahren. Zugleich haben „Planung” und „der Plan” sich in bestimmten zeitlichen Phasen, gesellschaftlichen Systemen und strukturellen Zugriffen zu Signalwörtern, bisweilen sogar zu Mythen entwickelt, sodass man zu Recht von Schlüsselbegriffen der Zeitgeschichte sprechen kann. Heute symbolisiert der Begriff „Planung” einerseits das Zutrauen in die Gestaltbarkeit der Zukunft. Andererseits wird Planung, gerade nach dem Ende der realsozialistischen Plangesellschaften, oft mit dem Bemühen um zentrale Steuerung, mit staatlicher Bürokratie, mit ökonomischen Fehlinvestitionen und mangelndem Vertrauen in das freie Spiel der Kräfte identifiziert. Dennoch lassen sich in der gleichsam „klassischen” Phase des Planungsdenkens zwischen dem Ersten Weltkrieg und den 1970er-Jahren in nahezu sämtlichen Weltregionen planungseuphorische Wellen ausmachen. Historisch gesehen lassen sie sich weder räumlich noch zeitlich noch ideologisch eindeutig zuordnen. Doch muss davon ausgegangen werden, dass Planungseuphorie fast immer europäisch-amerikanisch inspiriert war und letztlich auf das aufklärerische Projekt einer „Planbarkeit” menschlicher Umwelt und menschlicher Geschichte zurückgeführt werden kann. Damit verweist sie auf einen generellen Grundzug der ambivalenten Moderne im 20. Jahrhundert.

Historische Tiefenanalysen der „Planung” wurden immer wieder gefordert, in vergleichender Hinsicht aber bislang kaum vorgenommen.^[1] Etymologisch gesehen ist die Bedeutung von „Planung” als einer rationalen Gestaltung des Zukünftigen relativ jung. Ursprünglich bezeichnete der „Plan” das Glatte, Ebene und Verständliche, später auch die Fläche oder den Raum der Erde, eines Ortes oder eines Gebäudes. Mit der Perspektive auf einen kontrollierten zeitlichen Wandel anstelle der „planmäßigen” Einrichtung einer möglichst dauerhaften Ordnung setzte sich „planen” im Laufe des 19. Jahrhunderts schrittweise an die Stelle von „projektieren”.^[2] Das gestiegene Zutrauen in die Gestaltungsmöglichkeit der menschlichen Umwelt übersetzte sich in zukunftsgerichtete, bisweilen utopische Entwürfe einer besseren Gesellschaft. Der neuzeitliche Erwartungshorizont wurde zum Prognose- und Planungshorizont.^[3] Konkrete Planungsinstrumentarien wie die Statistik oder die Kartografie führten seit dem 19. Jahrhundert von umfassenden Bestandsaufnahmen hin zu konkreter Anwendung nach vorgefassten planerischen Leitbildern im 20. Jahrhundert.^[4]

Eine fundamentale Frontstellung bildet sich freilich schon im Verlauf des 19. Jahrhunderts heraus: die oft ideologisch aufgeladene Konfrontation zwischen der „unsichtbaren Hand” des marktförmig organisierten Wirtschafts- und Soziallebens, so wie der Liberalismus dies als einen staatlicher Planung abholden Ansatz vertrat, sowie das intervenierende, sich moderner Wissensbestände versichernde Wirken der „öffentlichen Hand”, das sich eher im linken politischen Spektrum verortet.^[5] Aus der Abwehr von beschränkender staatlicher Intervention im Zuge des Merkantilismus bildete sich seit dem 18. Jahrhundert eine liberale Planungsgegnerschaft aus Prinzip heraus, die sich gegen die Beschränkungen des freien Unternehmertums stellte. Die Idee der ökonomischen und gesellschaftlichen Selbstorganisation bei möglichst geringer staatlicher Regulierung wurde in Wirtschafts- und Staatstheorie vielfach variiert und das „freie Spiel der Kräfte” gegen die historische Selbstgewissheit politischer Ideologien wie die des Marxismus immer wieder ins Feld geführt.

Vor allem in Reaktion auf die real- und nationalsozialistischen Ordnungsversuche setzten dann seit den 1930er-Jahren neoliberale Denker wie Friedrich A. von Hayek, Ludwig von Mises, Karl R. Popper oder Jacques Ellul „Planung” mit utopischer Ideologie und totalitärem Dirigismus insgesamt in eins.^[6] Ihre Gegnerschaft richtete sich meist auf den formierenden Zwang, den Planungen der Gegenwart auferlegen. Sie basierte aber auch auf grundlegend abweichenden Vorstellungen von den Triebkräften historischer Entwicklung, die vielen nicht – oder allenfalls in äußerst begrenztem Maße – als „planbar” galt. Argumente wie diese wurden jedoch meist mit starker Verzögerung aufgegriffen und erhielten erst in den 1970er-Jahren neue Anschaulichkeit.

Umgekehrt ließen utopische Entwürfe seit Thomas Morus stets einen starken planerischen Zug erkennen. Staatsentwürfe oder Fluchtutopien skizzierten fast durchweg einheitlich durchgestaltete Gemeinwesen, in denen die Geschichte wie stillgestellt erschien. In solchen Utopien war ein Maximum an sozialer Gerechtigkeit idealtypisch gestaltet, während die Realität des liberalen „Manchestertums” seit dem 19. Jahrhundert als zeitgenössische Perpetuierung feudaler Ungleichheits-Strukturen sowie als Organisationsform wahrgenommen wurde, die hinter den Möglichkeiten zurückbleibe, die dem „modernen” Menschen zu Gebote stünden.^[7] Dieser Bezug auf die Herstellung von Gleichheit und/oder Gerechtigkeit mit Hilfe „neuzeitlicher” Erkenntnisse darf als Ausgangsbasis nicht allein für den Mythos des Plans gelten, sondern auch für konkret planende Sozialpolitik bis hin zum social engineering. Insofern kann Planung verstanden werden als ein „systematischer Entwurf einer rationalen Ordnung auf der Grundlage alles verfügbaren einschlägigen Wissens” (Joseph H. Kaiser).^[8]

Dabei sind zwei Ebenen zu unterscheiden, deren erste Planung eher induktiv und deren zweite Planung hingegen eher deduktiv vollzieht. Für die Ebene des konkreten Raumordnungs-, Wirtschafts- und Verwaltungshandelns ist insbesondere der Auf- und Ausbau von Infrastrukturen als Planungs- und Steuerungsinstrumente sowie allgemein die Steuerung der Stadt- und Siedlungsentwicklung charakteristisch.^[9] Diese Ebene muss als eine notwendige Voraussetzung und Begleiterscheinung des Funktionierens moderner, komplexer und arbeitsteiliger Gesellschaften angesehen werden. Auf der zweiten Ebene wird Planung als geschichtsphilosophisch untermauerter Entwurf der gesellschaftlichen Zukunft verstanden, mit dem Leitbilder, bisweilen sogar „Weltbilder” durchgesetzt werden. Dabei konnten, wie die Geschichte des 20. Jahrhunderts erweist, totalitäre Großplanungen bisweilen vorgeben, vermeintliche „Endlösungen” hervorzubringen. Auf diese Weise schlug die Schaffung entsprechender Planungsgrundlagen nicht selten in Gewalt und Destruktion gegenüber vermeintlich „rückständigen” Faktoren oder Personen um.

Zwischen diesen Ebenen infrastruktureller Notwendigkeit und einer Selbstermächtigung vor der Geschichte liegt als Übergangszone die Ebene der konkreten Planungspolitik. Sie versucht, in unterschiedlichen Bereichen der Gesellschaft ein zentral koordiniertes und synergetisches Handeln zum Zwecke der Verwirklichung rationaler Ziele durchzusetzen. Dabei ist sie in der Regel mit etablierten Institutionen und der Interventionspolitik des Staates verbunden und wird in diesem Zusammenhang oft in einen Gegensatz zur freien Marktwirtschaft und zur freien Eigentumsordnung gebracht. Fast immer changiert Planung zwischen optimistischer Selbstüberschätzung und ängstlicher Vorkehrung gegenüber Gefährdungen aller Art.

Phasen der Planungseuphorie

Jahrhundertwende bis 1920er-Jahre

Erst in der „autoritären Hochmoderne”, also der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts, fanden viele der planerischen Ansätze seit der Aufklärung zu einer kohärenten „Idee der Planung” zusammen.^[10] Als Zentren der um 1900 einsetzenden technisch-wissenschaftlichen und ökonomisch-politischen Planung können die elektrotechnischen und chemischen Industrien gelten.^[11] Fast überall in Europa und den USA zeichnete sich ein Übergang vom fürsorgenden „Nachtwächterstaat” des 19. Jahrhunderts zum vorsorgenden Wohlfahrtsstaat des 20. Jahrhunderts ab.^[12] Nach 1914 setzten die Erfordernisse der zum „Totalen” strebenden Kriegswirtschaft bei allen Kombattanten synergetische planerische Bemühungen frei, die diese in die Lage versetzten, in den beispiellosen Materialschlachten zu bestehen.

Auch aufgrund der transnationalen Ausbreitung von Informationen lassen sich in allen mit Planung befassten Bereichen methodische Verfeinerungen konstatieren, aber auch Trends zu einer zunehmenden staatlichen Intervention. Taylorisierung, Rationalisierung und wissenschaftliches Management nach amerikanischem Vorbild intensivierten auch die nachfolgende Friedenswirtschaft, sodass schon 1919 der österreichische Nationalökonom Otto Neurath fragte: „Warum entwerfen wir nicht schon längst einen Plan der Pläne?”^[13] Progressive, interventionistische und technokratische Ansätze waren eine der beherrschenden Antworten auf die allgegenwärtige Krisenstimmung der Zwischenkriegszeit. Immer komplexer werdende Marktstrukturen und infolgedessen erhöhte Investitionsrisiken trugen zur Planungsbedürftigkeit ebenso bei wie die Notwendigkeit einer vorausschauenden staatlichen Haushaltsführung. Eine gezielt koordinierte Bildungs-, Forschungs- und Entwicklungsförderung sollte parallel hierzu gleichsam „geplante” Innovationen freisetzen und nicht nur wissenschaftliche Grundlagenforschung, sondern auch Anwendungswissen verbreitern.^[14]

1930er-/1940er-Jahre

In Reaktion auf die Weltwirtschaftskrise von 1929/30, die vielen Beobachtern als endgültiges Fiasko der liberalen und ungesteuerten „Verkehrswirtschaft” galt, wurden effektivere Planungsmethoden und keynesianische Interventionen sogar zu Überlebensfragen stilisiert.^[15] Über effiziente Planungen sollten Krisen bewältigt oder sogar präventiv verhindert werden, sodass fast überall in Europa und den USA steuernde Eingriffe in die Wirtschaftsordnung, in den Arbeitsmarkt, die Sozialpolitik, aber auch die Raumplanung, die Forschungs- und Bildungspolitik zu verzeichnen waren.^[16] „Wenn die immanente Utopie der Technik die Transformierbarkeit aller Stoffe und Kräfte ineinander ist”, meinte der Soziologe Hans Freyer im Jahr 1933, „so ist die immanente Utopie der Planung die Transformierbarkeit aller historischen Lagen ineinander”.^[17] Auch Karl Mannheim rechnete 1935 das „Ungeplante” einer gerade vergehenden Epoche zu.^[18] Unabhängig von der Gesellschaftsordnung teilten zunächst alle Industrieländer den auf fortschreitender Modernisierung und Technisierung beruhenden Optimismus, eine „bessere” Zukunft aktiv gestalten zu können.

Gerade technische Eliten zeigten seit der Wende ins 20. Jahrhundert eine starke Neigung zu wissenschaftlichem Pragmatismus, zum „social engineering” und zur Technokratie.^[19] Der „Technik-Diskurs” dieser Jahre war weltweit auf die Planung und Erschließung möglichst sämtlicher verfügbaren Ressourcen orientiert und zeigte eine ausgeprägte Neigung zu Großprojekten aller Art.^[20] Technische Experten beanspruchten, alle nutzbaren Rohstoffe zu erfassen, nach Maßgabe des „Gemeinwohls” zu bewirtschaften und somit eine Politik zu überwinden, die sich als „Organisation des Mangels” definierte.^[21] Impulse zu einer „Rationalisierung” und „Effektivierung” der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Organisation wurden international debattiert.^[22]

„We are so used to fighting that we cannot see there is a better way – the way of planning”, hieß es 1939 im Zuge des amerikanischen New Deal.^[23] Dessen Praxis wies erstaunliche Parallelen zu Maßnahmen auf, die zeitgleich in Westeuropa verfolgt wurden.^[24] Die „Romantik des Reißbretts” wirkte vor allem auf eine international denkende und transnational wirkende Planungselite.^[25] Dabei zielten technische und architektonische Großbauten und Infrastrukturprojekte, schon wegen der notwendigen „Planungssicherheit”, in der Regel auf einen stabilen Friedenszustand. Über Gesellschaftstechniken aller Art schienen „goldene Zeitalter” planbar zu sein.^[26] Die Wirtschafts- und Gesellschaftsplanungen dieser Phase versuchten, Fehlentwicklungen des Modernisierungsprozesses zu korrigieren, Grundlagenwissen in koordinierte Anwendung zu überführen und über (technische) Großplanungen mobilisierende und integrierende Kräfte freizusetzen.

Nationalsozialismus

Die geschichtsphilosophisch grundierten Ideologien des Real- und Nationalsozialismus griffen die utopische Idee der Planung unterschiedlich, aber in einem jeweils „totalitären” Sinne auf.^[27] Das betrifft insbesondere diejenigen Wissens- und Aktionsfelder, die dem Staat Instrumente zu einer steuernden Intervention an die Hand gaben, so etwa in der Raum-, aber auch in der Bevölkerungsplanung.^[28] Im „Dritten Reich” prägte sich freilich eine spezifische Variante des Planungsgedankens aus: Sie betrieb in aller Regel eine „nachträgliche Intentionalisierung” von ansonsten spontanen Handlungen, die unter dem forcierten Bemühen standen, „dem Führer entgegenzuarbeiten” (Ian Kershaw).^[29] Im Boom der Planungsrhetorik nach der Verkündigung der Vierjahrespläne kam der Wille zum Ausdruck, das „chaotische” Zeitalter des bürgerlichen Liberalismus durch die Koordinierung des „Gemeinwohls” im hierarchisierten Führerstaat zu überwinden.^[30] In diesem Zusammenhang wird die Rolle einzelner Planungsexperten als „Vordenker der Vernichtung” debattiert.^[31] Tatsächlich erlagen viele Wissenschaftler und Praktiker nach 1939 der Illusion, in den von Deutschland eroberten Gebieten eine „Tabula rasa” der Flurbereinigung und der Beplanung vorzufinden und dabei die Komplexität der Planfaktoren durch diktatorischen Zwang gezielt reduzieren zu können. Rassische Bevölkerungspolitik, Vertreibungen und genozidale Vernichtung wurden von den Handelnden als „radikales Ordnungsdenken” verstanden und von zum Teil monströsen Entwürfen wie dem „Generalplan Ost” oder der Anlage einer großdeutschen Hauptstadt „Germania” begleitet.^[32] Die Planung im Nationalsozialismus entfaltete bei der Schaffung von Planungsgrundlagen im Verlauf des Zweiten Weltkriegs eine überaus destruktive Kraft, weil sie sich dabei von jeder historischen Einhegung und Bindung löste.

Realsozialismus

Parallel dazu etablierte sich in der Sowjetunion das international aufmerksam beobachtete Modell eines Plansystems, das bei der Transformation einer ökonomisch rückständigen Gesellschaft durchaus beeindruckende Einzelleistungen hervorbrachte. Es verwies auf einen umfassenden geschichtsphilosophischen Entwurf, der sich als notwendiger Vorgriff auf den historischen Zustand einer vollständig integrierten Gesellschaft verstand. Planung wurde im realen Sozialismus zu einer unhintergehbaren Normgröße von Politik, Wirtschaft, Gesellschaft und Kultur.^[33]

Doch schon in der Frühphase der sowjetischen Wirtschaftsplanung waren Wunsch und Wirklichkeit oft wenig aufeinander bezogen.^[34] Dies zeigen exemplarisch die sowjetischen Großprojekte zur Erschließung von Ressourcen und zur Energiegewinnung, zur Raumordnung und Stadtplanung.^[35] Die „planmäßige” Durchführung, von der in der begleitenden Propaganda stets die Rede war, wurde zum Synonym für die Disziplin, mit der eine Vorgabe verfolgt wurde – nicht unbedingt für ihren Erfolg. Das dogmatische Festhalten am Primat der oft unsinnigen Planvorgaben wird heute vielmehr als wesentlicher Grund für die Ineffizienz des gesamten zentralwirtschaftlichen Systems ausgemacht.^[36] Auch Versuche zur Integration marktwirtschaftlicher Anreize scheiterten wiederholt an ideologischen Vorbehalten und vermochten den Übergang in eine sklerotische Phase der realsozialistischen Planwirtschaft nicht aufzuhalten.^[37] Letztlich trat das genaue Gegenteil der Verheißung rationaler Arbeit ein: Es herrschte eher der Mangel als das Angebot, überall musste im Alltag improvisiert und gegen jede „Planrationalität” ad hoc und mit einfachen Mitteln aus der Erfahrung geschöpft werden.^[38] In der Geschichte realsozialistischer Staaten dokumentieren sich daher geradezu idealtypisch Prozesse der bürokratischen Verkrustung sowie Planungsrituale, die sich gegen sinnvolle Einreden zunehmend immunisierten. Freilich muss zwischen zeitlichen Phasen und einzelnen Ländern des Ostblocks zum Teil erheblich differenziert werden.

Dennoch strahlte das Modell der Sowjetunion vor allem im Kalten Krieg auf vermeintlich „zurückgebliebene” Gesellschaften aus, die zu einem beherzten Sprung in die Moderne ansetzten.^[39] Schon das spätimperiale „colonial development” war ein Laboratorium für Planungsmethoden aller Art.^[40] Diese hochmoderne „Planung von Entwicklung” übersprang den Dekolonisationsprozess und schlug sich in langfristigen Zehn-, Fünfzehn- oder Zwanzigjahres-Plänen sowie in Großprojekten aller Art nieder.^[41] Dabei dienten auch der New Deal sowie der Marshallplan als historische Vorbilder; es wirkte sich aber auch ein stark amerikanisch imprägnierter „Technozentrismus” aus, der auf die gleichsam selbstläufigen Imperative der materiellen Zivilisation setzte.^[42]

Nachkriegszeit in Westeuropa

Aller oft krassen Ernüchterung zum Trotz lässt sich die Idee der Planung von wirtschaftlicher und gesellschaftlicher „Entwicklung” – gerade und sehr gegenwärtig in sogenannten Schwellenländern – bis in die Gegenwart nachweisen. Sie wurde von Europa und den USA an die Länder Asiens, Afrikas und Lateinamerikas vererbt, die über beherzte Planung bis heute den Anschluss an den „Fortschritt” und die globalisierte Moderne suchen.^[43] Wegen schematischer Grundannahmen zeitigten diese wirtschafts- und sozialwissenschaftlichen Planungs-Experimente in aller Regel unvorhergesehene Ergebnisse und trugen in der Folge zu den ökonomischen und sozialen Ungleichgewichten bei, die eine ausgewogene gesellschaftliche Entwicklung in vielen Ländern der „Dritten Welt” bis heute erschweren.

Auch wenn in manchen Ländern Westeuropas in der Nachkriegszeit eine neoliberale Rhetorik angeschlagen wurde, war die Sozialpolitik zur Bewältigung der Nachkriegsprobleme auf umfassende interventionistische Instrumentarien wie beispielsweise den Lastenausgleich angewiesen. Doch wurde parallel hierzu jeweils debattiert, inwieweit Planung mit „Freiheit” in Übereinstimmung gebracht werden könne.^[44] Beispielhaft für daran anschließende Modifikationen im Planverfahren ist an den von der Montanunion 1952 angestoßenen Integrationsprozess Westeuropas zu denken. Hierbei entstanden Planungsinstanzen neuer Qualität, die das eher unkonkret gehaltene Ziel eines vereinten Europas durch einen offenen Erweiterungs- und Vertiefungsprozess fortlaufend weiter ausgestalteten. In Frankreich etablierte sich parallel hierzu die „planification”, in den Niederlanden wurde ein „Zentrales Planbüro” eingerichtet, und die skandinavischen Länder wurden zu Mustern koordinierter Wohlfahrtsstaaten auf der Grundlage umfassender staatlicher Intervention.

Nach einzelnen Vorläufern in den 1950er-Jahren (Grüner Plan, Hessenplan etc.) schwenkte auch Westdeutschland zu Beginn der 1960er-Jahre auf einen Kurs offener Planung ein.^[45] Die Überwindung erster ökonomischer Krisenerscheinungen durch keynesianische Maßnahmen wie der „konzertierten Aktion” galt Mitte der 1960er-Jahre als Bestätigung des Planungsgedankens, sodass sogar von einer „Globalsteuerung” und der „Programmierbarkeit” der Zukunft die Rede war.^[46] Vor allem die Politik-, Sozial-, Wirtschafts-, Raumordnungs- und Technikwissenschaften verwendeten „Planung” als Signalvokabel einer vermeintlich sachgerechten, der politischen Willkür entzogenen Politik, die der gewachsenen Komplexität der Entscheidungsstrukturen sowie der industriegesellschaftlichen Konvergenz Rechnung zu tragen schien.

Ein wesentlicher Grund für die wachsende Wertschätzung der Planung war in den stark gestiegenen Möglichkeiten zur Informationserhebung und -verarbeitung sowie ihrem internationalen Austausch zu sehen. Die Konjunktur der Kybernetik und der Aufschwung der EDV reflektierten dies systemübergreifend.^[47] Bis ins Bundeskanzleramt hinein war Anfang der 1970er-Jahre von einem „Regierungscomputer” die Rede, der lediglich noch mit den erforderlichen Daten gespeist werden müsse, um „sachgerechte” Entscheidungen vorzubereiten.^[48] Neue Planungsmethoden wurden aus der militärischen Sphäre, aus der Spieltheorie, aus den Natur- und Technikwissenschaften übernommen, um Planungsszenarien zu stabilisieren. Einrichtungen wie die Rand Corporation, das Hoover Institute oder die Heidelberger „Studiengruppe für Systemforschung” hatten das „forecasting” bzw. das „mapping out possible futures” weiter verfeinert. In „Weltmodellen” wie den Berichten des Club of Rome zeichnete sich ein erster Überschwang des Wissens- und Informationszeitalters ab.^[49] In dieser Phase der Planungsgeschichte wurde die scheinbare Notwendigkeit zur Stabilisierung des Fortschritts zu einem eigenen Politikmodell extrapoliert, das einen engen Zusammenhang zwischen Expertenwissen und Handlungsanweisung herstellte.

Umbruch in den 1970er-Jahren

Zugleich deutete die notwendige Aufnahme neuer Faktoren wie „Ökologie”, „Umwelt” und „Nachhaltigkeit” ins Spektrum des zu Planenden die Grenzen der Planbarkeit an.^[50] Seit den 1970er-Jahren schienen viele der öffentlichen Planungsinstanzen zudem „des Guten” etwas „zu viel” getan zu haben. Forderungen nach verstärkter Partizipation in Planverfahren wurden ebenso laut wie Nachfragen zur Bedrohung traditioneller Lebensumwelten. In dieser Situation gewannen nicht nur planungskritische Stimmen erneut an Gewicht.^[51] Auch in Expertenkreisen selbst machte sich eine große Ernüchterung breit, weil innerhalb der Fülle der Planungen vieles sich gegenseitig aufhob und fachliche Expertisen zunehmend zu einem Gegenstand politischer Auseinandersetzungen wurden.^[52] Neben dieser Überdehnung von Planungsprozessen aus sich selbst heraus ließen sich infolge einer rasanten Internationalisierung viele Planungsdesigns kaum noch lokal und informatorisch begrenzen. In der Folge wurde der Staat als planender Akteur zurückgedrängt und mehr und mehr zu einer Instanz, die allenfalls die unerwünschten und oft unbeabsichtigten Folgewirkungen der ökonomischen Verwertungs- und Globalisierungsprozesse kompensiert. Ob der europaweite Trend zur Deregulierung, zur Privatisierung und zur Aufwertung der Wettbewerbsordnung seit den ausgehenden 1970er-Jahren auch zu einer Reduktion planerischer Praxis geführt hat, muss dennoch bezweifelt werden.^[53] Gerade im Infrastrukturbereich ist Planung ebenso allgegenwärtig wie unsichtbar – man denke nur an die Netz- und Fahrpläne des öffentlichen Nah- und Fernverkehrs oder die ausgefeilte „Just-in-time”-Logistik des transnationalen Güteraustauschs. Und in der Raumordnung vermitteln geschichtete Planungsverfahren nach wie vor erfolgreich zwischen Gemeinwohl und privaten Interessen.

Bis heute wird „Planung” meist als die gemeinwohlorientierte, einen zentralen Informationsstand voraussetzende Aktivität eines gestaltenden Interventions- und Leistungsstaats verstanden. Dieser wohlfahrtsstaatlichen Anforderung nicht mehr gerecht werden zu können, stellt politische Planungsinstanzen vor zunehmende Legitimationsprobleme. Öffentliche Planungen werden heute juristisch und medial umfassend kontrolliert, ihre Durchsetzung zersplittert sich oft in Verfahrensfragen. Planung ist heute im Vergleich zur planungsoptimistischen Phase der 1960er-Jahre sehr viel komplexer, dezentraler und pluraler geworden, sie hat sich methodisch angereichert und kann inzwischen auf technisch aufwändige Simulationsverfahren zurückgreifen.^[54] Von einem „Mythos des Plans” hingegen ist nur noch äußerst selten die Rede.

Strukturmerkmale der „klassischen” Planung

Die Idee der Planung war im 20. Jahrhundert ein auffällig internationales, systemunabhängiges und bereichsübergreifendes Phänomen. Sie besaß ein enorm mobilisierendes Potenzial und wurde – bei allen skizzierten Unterschieden – zu einem Mythos der Moderne. Ihre gleichsam „klassische” Zeit kann zwischen dem Ersten Weltkrieg und dem Beginn der 1970er-Jahre verortet werden; in bestimmten Weltregionen, namentlich in sogenannten Schwellenländern, ist sie aber auch weit über diese Phase hinaus aufzufinden. Sie wurde forciert durch militärische Konflikte und den mehr oder weniger friedlichen Wettbewerb zwischen Nationen oder ideologischen Systemen. Die konkrete Planungspraxis des 20. Jahrhunderts lässt sich vornehmlich aus vier Wurzeln herleiten:

• aus der Architektur, Stadt- und Raumplanung nach vorgefassten Leitbildern der Stadt- und Siedlungsentwicklung, der Ästhetik, der Hygiene, des Verkehrs etc., in Abgrenzung zu „planlosem” Wildwuchs und „chaotischen” Zuständen bei Siedlung und Naturnutzung;

• aus der unternehmerischen und staatlichen Wirtschaftsplanung seit dem Merkantilismus im Sinne einer Reduktion investiver Risiken, einer Stärkung der produktiven Effizienz, einer Regulierung der Konsumption, einer Steigerung des Gewinns oder eines Ausgleichs von Konjunkturschwankungen;

• aus der Bevölkerungs- und Gesellschaftsplanung, die auf der Grundlage humanwissenschaftlicher Kenntnisse und vorgefasster Theorien des sozialen Wandels eine Optimierung sozialer Effektivität im Sinne des „social engineering” anstrebte;

• aus der militärischen oder anderen Gefahrenvorsorge als umfassende Einstellung auf alle möglichen Eventualitäten in Natur und Gesellschaft.

Abgesehen von unternehmerischer, militärischer oder gesellschaftsutopisch inspirierter Planung entsteht eine Planungsnotwendigkeit meist in Situationen der räumlichen und zeitlichen Verdichtung, also entweder in Ballungszentren oder aber historischen Entscheidungssituationen – seien diese nun real existent, strategisch behauptet oder nur eingebildet. Der Gedanke einer koordinierten Planung liegt nahe, wenn gegenüber tatsächlichen oder vermeintlichen Konkurrenten gravierende „Rückstände” in der Entwicklung vermutet werden oder wenn die Erwartungs-, Wissens- und Theoriehorizonte etablierte Erfahrungsräume sprengen. Wissenschaftliche Expertise und politische Verwaltung prägen dabei eine Reihe von wiederkehrenden Merkmalen aus:

Planungen setzen eine möglichst vollständige Erfassung relevanter Informationen voraus und unterwerfen sie durch Homogenisierung und Standardisierung einer möglichst langfristigen Berechenbarkeit. Dazu bedürfen sie konkreter Prognose-Instrumentarien sowie verlässlicher Vorstellungen über Ursache-Wirkungs-Geflechte bzw. Verlaufsmuster und Theorien des gesellschaftlichen Wandels. Dies wird von den Entscheidungsträgern meist als „Planungsrationalität” beschrieben. Auch müssen sich alle Planungen mit der Akquisition von Geldquellen, der Gewinnung von Beteiligten, dem Abgleich mit potenziell Leidtragenden und anderen Begleitumständen befassen. Darüber hinaus ist jede konkrete Planung an Zeitvorgaben gebunden. Die entscheidende Frage bei der Umsetzung eines planerischen Entwurfs lautet stets, wie offen und fehleradaptiv bzw. wie dogmatisch auf Abweichungen von den Vorgaben reagiert wurde. Wenn das Misslingen eines Plans systematisch ausgewertet wurde, kam es meist zu methodischen Verfeinerungen: zur Mathematisierung von statistischen Bestandsaufnahmen, zur Anwendung von Wahrscheinlichkeits- oder Spieltheorien, zu prognostischen Modellen oder Eventualszenarien, die auf die rationale Vermeidung von „Zielkonflikten” setzten.

Umgekehrt provozieren Planungen strukturähnliche Einwände und Widerstände. Durch zentral entworfene und gesteuerte Projekte fühlen sich viele Betroffene immer wieder „verplant”, enteignet oder einem Herrschaftswissen unterworfen. Planungen bedrohen traditionelle Lebensweisen, indem sie Gegenbilder einer „moderneren” Zukunft entwerfen. Planung zielt auf Lesbarkeit, Berechenbarkeit, Übersichtlichkeit, Orientierung und Ordnung; dabei setzt sie analytische Erkenntnis gegen lebensweltliche Wahrnehmung und Erfahrung. Oft stoßen in Planungsprozessen „zweck”- und „wertrationales” bzw. „traditionales” Handeln aufeinander.^[55] Gerade in pluralistischen und gewaltenteiligen Gesellschaften kommt es immer wieder zu Konflikten über Verfahrensfragen, die Projekte erschweren oder verhindern.^[56] Infolgedessen wurden Planfeststellungsverfahren immer stärker formalisiert. Das Planungsrecht (z.B. Rahmenplanung, Raum-, Finanz- und Sozialplanung etc.) ist zu einer überaus komplexen, im Einzelnen zudem schwer fixierbaren Materie geworden. Inwieweit dies bei Experten immer wieder den Wunsch nach einer zentralen und dezisionistischen Planungshoheit hervorruft, wäre empirisch weiter zu untersuchen.

Planungen, gerade solche im öffentlichen Raum, besitzen nicht zuletzt eine symbolische Ebene, mit der politische Handlungsfähigkeit suggeriert wird. Durch „Winterdossiers”, Planspiele, strategische Eventualplanungen und aktionistische Planungsrituale bestätigen sich eingespielte Verfahren und vergewissern sich bestehende Institutionen ihrer Bedeutung. Das Reden von Planung kann insofern konkreter Tätigkeit auch ausweichen, statt sie vorzubereiten. Noch in diesem Modus verweist sie freilich auf ihre hochmoderne Prägung.

Eine wesentliche Voraussetzung wie auch Begleiterscheinung von Planungen liegt in ihrer Anschaulichkeit. Überall dort, wo Planung überzeugen und mobilisieren will, setzt sie auf die spill-over-Effekte der plastischen Darstellung. Dies betrifft nicht nur Karten, Blaupausen oder Diagramme, sondern auch erzählte, bebilderte, gefilmte oder gebaute Szenarien einer geplanten Zukunft – umgekehrt aber auch dramatische Szenarien eines „unhaltbaren” oder „rückständigen” Zustands der Gegenwart, den es zu überwinden gilt. Hier zeigen sich Überschneidungsbereiche zum Phantastischen und zur Science Fiction, aber auch zu Diagnosen des Posthistoire als Vision einer vollkommen durchrationalisierten und verplanten Welt.^[57] Nicht zuletzt die Architektur als gebaute Zukunftserwartung ist ein Planungsfaktor mit hochsymbolischer Dimension und – im Gegensatz zu den oft „vergrabenen” Kapitalien der Infrastruktur – dauerhaft sichtbarem Charakter.

Die anhaltende Faszination des Planungsgedankens bis in die Gegenwart geht wohl nicht zuletzt auf die bislang weithin unterschätzte Eigenständigkeit der „Technokratie” als gesellschaftlicher Werthaltung zurück. Als tertium comparationis gegenüber den Sphären von „Wirtschaft” und „Politik” wurde die Idee der „sachgerechten Planung” zu einem system- und ideologieindifferenten Faktor gesellschaftlicher Gestaltung. Nicht nur in potenziellen Totalplanungen, sondern auch im Anspruch, über Planungen den „einen besten Weg” optimaler Effizienz durchsetzen zu können, finden sich Elemente einer eigenständigen technokratischen Ideologie, die sich freilich auf dem Feld politischer Auseinandersetzungen nur selten nachhaltig bemerkbar machte.^[58]

Zu den Strukturmerkmalen der Planung kann auch ein spezifischer Typus des Planers gerechnet werden.^[59] Eine Generation von „Machern” reagierte auf die Herausforderungen des 20. Jahrhunderts in einem aktivistischen und vermeintlich „weltverbessernden” Sinne.^[60] Dabei bildete sie durchaus eine eigene Sprache aus.^[61] Für das 20. Jahrhundert charakteristisch ist die „paternalistische” Überzeugung der Planer, menschliche Bedürfnisse gleichsam „berechnend” und kalkulativ befriedigen zu können – in Verkennung des Umstands, dass „auch die vollständige Kenntnis der menschlichen Bedürfnisstruktur […] keine hinreichende Anweisung zu ihrer Befriedigung” darstellt.^[62]

Das Erforschen einer Geschichte der Planung impliziert, methodisch neue Wege zu beschreiten. Die Geisteswissenschaften werden dazu ihre Textfixierung lockern und sich mit Entwürfen, Planskizzen, Statistiken, Bildern und den Artefakten der „gebauten” Umwelt beschäftigen müssen, die uns wie eine „zweite Natur” umgibt. Interdisziplinarität und die Auseinandersetzung mit den je unterschiedlichen Traditionen von Planungsinstanzen bzw. Planungswissenschaften sind ebenso unerlässlich. Als Kernbereich darf dabei das Schnittfeld zwischen Technik, Raum, Gesellschaft und Geschichte gelten. Auch und vor allem populäre Sachbücher, aber auch Simulationsverfahren und Planspiele stellen erstrangige Zugriffsmöglichkeiten auf planerische Visionen dar. Methodische Anregungen stellen zudem historische Untersuchungen bereit, die sich mit dem Scheitern, den Irrtümern, den – kontrafaktischen – Alternativen des Geschichtsverlaufs, dem im Planungsstadium Verbliebenen und der „Erwartungsgeschichte” im Zulauf auf prognostizierte Ereignisse befassen.^[63]

Ausblick

Nach den verschiedenen Konjunkturphasen im 20. Jahrhundert hat Planung sich vor allem seit den 1970er-Jahren in ihren zeitlichen und Erwartungshorizonten tendenziell reduziert, methodisch jedoch in zahlreichen Bereichen an Komplexität stetig zugenommen. Heute ist in Bezug auf gesamtgesellschaftliche Phänomene nicht mehr das beherzte Ausgreifen, sondern das vorsichtige und pragmatische Tasten in die Zukunft – vor allem über das „Projekt” – charakteristisch für gesellschaftliche Planungen geworden. In der „klassischen Phase” gingen Planer nicht nur davon aus, über alle für eine erfolgreiche Planung notwendigen Ressourcen, sondern auch über alle relevanten Informationen zu verfügen sowie auf verlässliche Verlaufsmodelle zu ihrer Extrapolation zurückgreifen zu können. Heute scheint – wiederum vornehmlich aus der europäisch-atlantischen Perspektive heraus gesehen – die Zukunft nicht mehr bestimmbar zu sein und daher auch kaum noch einen utopischen Mehrwert hervorzubringen. Die Utopie des Vorgriffs auf die Zukunft liegt heute weniger in der aktiven Gestaltung als vielmehr in der defensiven Bewahrung des Status quo gegenüber zukünftigen Gefährdungen aller Art – vom Terrorismus bis zum Klimawandel. Das qualitative Verständnis von „Nachhaltigkeit” hat die scheinbaren Gewissheiten des rein quantitativ-rationalen Verständnisses, das für Planungen ein besonders günstiges Klima geschaffen hatte, „nachhaltig” irritiert. Seit dem Herausfallen aus den vertrauten Routinen der „vormodernen” Welt und der Dynamisierung des Geschichtlichen im Gefolge der Aufklärung diente die Idee der Planung einer gleichsam aktivistischen Herstellung von Handlungssicherheit gegenüber einer ungewissen Zukunft, die zwar ständig mit neuen Überraschungen aufwartete, über Planungen jedoch in den Bereich des Vorvertrauens überführt werden sollte. In der Gegenwart erfordert die differenzierte, spezialisierte und arbeitsteilige Gesellschaft zwar weiterhin einen massiven organisatorischen Basissockel an Detailplanung. Von einer „Planbarkeit” der Zukunft oder gar von Planungseuphorie wird heute gleichwohl so gut wie niemand mehr sprechen wollen.