Als der Internationale Währungsfonds im Frühjahr 2016 ein selbstkritisches Papier über den Neoliberalismus veröffentlichte, löste dies auf der ganzen Welt ein breites Medienecho aus.^[1] Aber der wahre Wert der Nachricht lag gar nicht in der vorsichtigen Distanzierung von der Austeritätspolitik und einer zu weit gehenden Deregulierung und Liberalisierung, sondern in der Verwendung des Begriffs, der bis dahin von der wichtigsten internationalen Finanzorganisation als pure Polemik verworfen wurde. Insofern kann man den Artikel als eine diskurshistorische Zäsur betrachten, die aber zugleich einen wirtschaftspolitischen Wandel signalisiert. Das Ende der globalen Hegemonie des Neoliberalismus hat sich jedoch schon seit der globalen Krise von 2008/09 angedeutet und soll hier der Ausgangspunkt einer zeithistorischen Betrachtung sein.

Der vorliegende Beitrag behandelt die ideengeschichtlichen Ursprünge, die politische Praxis und die sozialen Folgen des Neoliberalismus.^[2] Diese wirtschaftspolitische Ideologie wurde von einem Idealbild freier, autonomer und sich ins Gleichgewicht bringender Märkte, rational agierender Marktakteure und einem individualistisch-materialistischen Menschenbild getragen. Die Rolle des Staats sollte reduziert werden, dabei ging es in den 1980er und 1990er-Jahren zunächst um die Wirtschaft, seit den späten 1990er-Jahren auch um die sozialen Sicherungssysteme und damit um wohlfahrtsstaatliche Kernkompetenzen.

Man kann die Geschichte des Neoliberalismus in vier größere Perioden unterteilen: eine relativ lange Formierungsphase, die von den 1930er- bis zu den 1970er-Jahren reichte; den politischen Durchbruch in den 1980er-Jahren, als die dogmatisch begründeten Grundsätze der Privatisierung, Liberalisierung und Deregulierung in Schwellenländern wie Chile und in Industrieländern wie Großbritannien und den USA erstmals durchgreifend angewendet wurden; die mit dem Ende des Staatssozialismus zusammenhängende globale Hegemonie sowie schließlich eine Periode der Radikalisierung seit den späten 1990er-Jahren, die mit der globalen Finanz-, Budget und Wirtschaftskrise von 2008/09 endete. Abschließend geht der Beitrag auf mögliche Themengebiete und Zugänge einer zeithistorischen Neoliberalismus-Forschung ein, die auf einer analytischen und wertneutralen Benutzung dieses Begriffs beruht.

Einführung in den Begriff

Im Unterschied zum Marxismus, dem klassischen Liberalismus oder zur christlichen Soziallehre gibt es keine Partei oder Gruppierung, die sich offen zum Begriff des Neoliberalismus bekennt und dabei auf einen bestimmten Kanon an Schriften oder von historisch gewachsenen Grundwerten verweisen würde. Zudem haben sogar jene Ökonomen und Politiker, die sich eindeutig im Bourdieuschen „Feld” des Neoliberalismus verorten lassen, diese Bezeichnung seit den 1980er-Jahren von sich gewiesen. Das gilt auch für jene Vordenker, die sich in der frühen Nachkriegszeit zu diesem Begriff bekannt hatten.^[3] Kritiker und Analysten des Neoliberalismus zielen somit auf ein „moving target”, wobei ein Teil des Problems in der öffentlichen Debatte darin liegt, dass zu viel geschossen und zu wenig analysiert wird. Ein zweites Problem ist die Abgrenzung vom klassischen Liberalismus und in den Wirtschaftswissenschaften als impulsgebender Disziplin die Unterscheidung von der neoklassischen Lehre. Ein drittes Problem ist das Auseinanderklaffen zwischen neoliberaler Rhetorik und Politik, das nicht zuletzt auf die systemimmanenten Widersprüche dieser Ideologie zurückgeht.

Die wissenschaftliche Eingrenzung wird außerdem durch die Anpassungsfähigkeit des Neoliberalismus erschwert. Doch darin liegt eine wesentliche Stärke dieser Ideologie. Der Neoliberalismus konnte seit den späten 1980er-Jahren auch deshalb eine globale Hegemonie erlangen, weil er sich in verschiedenen Kontexten als flexibel anwendbar erwies. Er ähnelt damit dem modernen Nationalismus, der wirkmächtigsten Ideologie des 19. Jahrhunderts. Diese blieb ideologisch ebenfalls variabel und entfaltete sich in äußerst verschiedenen Kontexten, von „kleinen” Nationen bis zu imperialen Nation Building-Projekten. Der Verweis auf den Nationalismus ist auch deshalb wichtig, weil es der gleichnamigen Forschungsrichtung in der Nachkriegszeit gelungen ist, diesen Terminus von seinem normativen Gehalt zu entlasten. Die analytische Verwendung des Begriffs – die sich 1983 mit den Büchern von Ernest Gellner und Benedict Anderson in der Wissenschaft endgültig durchsetzte – hat die moderne Nationalismusforschung geradezu konstituiert.^[4] Auch deren dezidiert internationalistische, interdisziplinäre und komparative Herangehensweise empfiehlt sich für die Erforschung des Neoliberalismus und wird in der verwandten Kapitalismusforschung bereits praktiziert.

Stadion-Markt, Warschau, 30. September 2007. Fotograf: masti, Quelle: Wikimedia Commons (CC BY 3.0)

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Stadion-Markt, Warschau, 30. September 2007. Fotograf: masti, Quelle: Wikimedia Commons (CC BY 3.0)

Der ideologische Kern des Neoliberalismus lag im „Marktfundamentalismus” (Stiglitz).^[5] Der Markt wurde als regulierende Kraft und letztentscheidende Instanz für den Austausch materieller und sogar immaterieller Güter betrachtet. Trotz seiner Funktion als Dreh- und Angelpunkt wurde „der Markt” (häufig auch im Plural „die Märkte”) selten näher definiert. Dem Bild des Marktes, das Milton Friedman und Margaret Thatcher, die wichtigsten intellektuellen und politischen Vordenker des Neoliberalismus, entwarfen, liegt das historische Ideal eines kleinstädtischen Marktplatzes zugrunde, auf dem basale Güter „face to face” gehandelt werden.^[6] Grundsätzlich wurde die Annahme vertreten, dass der Markt seine produktiven Kräfte am besten entfalten könne, wenn er von staatlichen Eingriffen befreit und „entfesselt” sei. Die Einstellung zum Staat war dementsprechend skeptisch. Im Grunde genügte es, wenn das Gemeinwesen auf seine rechtsstaatlichen Funktionen reduziert wird und das Privateigentum – das ebenfalls einen zentralen Wert darstellt – sowie unternehmerische Aktivitäten schützt und stärkt. Daraus und aus der Vorgabe nach mehr Effizienz leitete sich die Forderung nach Privatisierungen ab, die zunächst staatliche Unternehmen wie die Post, die Telefongesellschaften und die Eisenbahn umfasste (sofern diese noch staatlich waren), in den postsozialistischen Ländern die gesamte Staatswirtschaft und schließlich seit den späten neunziger Jahren auch staatliche Kernkompetenzen wie die Altersvorsorge und das Gesundheitswesen. Der reduzierte Staat sollte die Nachfrage nicht mehr stärken wie im Keynesianismus, stattdessen sollten unabhängige Zentralbanken und die Geldpolitik die Wirtschaft indirekt lenken. Weitere Fixpunkte waren die externe und interne Liberalisierung und die Deregulierung der nationalen und internationalen Finanzmärkte.

Der Neoliberalismus war in Schwellenländern (in der neoliberalen Diktion „emerging markets”) und in Industriestaaten eng an das Ziel und Versprechen einer Modernisierung oder Westernisierung gekoppelt, nur dass diese nicht mehr von oben, durch einzelne Regierungen, sondern durch die Märkte und das internationale Finanzkapital gelenkt sein sollte.

Letztlich liegt dem Neoliberalismus ein bestimmtes Menschenbild zugrunde, in dem rational und autonom agierende Staatsbürger mit ihrem individuellen Gewinnstreben den allgemeinen Wohlstand mehren. Gelegentlich wird dies unter dem Stichwort des Homo Oeconomicus verhandelt, aber eine tiefere Diskussion des neoliberalen Menschenbilds würde eine philosophische Auseinandersetzung mit dem klassischen Liberalismus voraussetzen. Ein wesentliches Kennzeichen des Neoliberalismus ist sein dezidierter Internationalismus. Er beruht auf einer transnationalen Expertenkultur, die vor allem von Wirtschaftswissenschaftlern geprägt wurde, sowie auf der Macht internationaler Finanzorganisationen wie dem IWF und der Weltbank. Deren Einfluss auf einzelne Länder hing indes wesentlich davon ab, inwieweit diese im Ausland verschuldet und auf die mit Auflagen verbundenen Hilfsprogramme angewiesen waren.^[7] Auffallend sind ferner die häufigen Referenzen auf externe Vorbilder bzw. auf neoliberale Reformen in anderen Ländern und Teilen der Welt, die zugleich ein fester Bestandteil neoliberaler Diskurse sind. So gesehen ist der Neoliberalismus eine Begleiterscheinung und Antriebskraft der Globalisierung.^[8]

In der zeitlichen Genese des Neoliberalismus lassen sich vier Phasen unterscheiden. Die erwähnte Formierungsphase war die längste und dauerte von der frühen Nachkriegszeit bis zu den späten 1970er-Jahren. In dieser Zeit war der Neoliberalismus keine Mehrheitsmeinung, sondern fristete in der Fachöffentlichkeit und politisch eher eine Randexistenz. Aber die Vordenker des Neoliberalismus vernetzten sich in dieser Inkubationsphase untereinander, zum Beispiel in der einflussreichen Mont Pèlerin Society, und mit konservativen Stiftungen und Think Tanks.^[9] Ab Mitte der siebziger Jahre setzte sich der Neoliberalismus zunächst unter Wirtschaftsexperten durch, in Großbritannien und den USA bestimmte er ab 1979 die Regierungspolitik. 1989 begann eine dritte Phase der globalen Hegemonie sowie kurz vor der Jahrtausendwende eine vierte Phase der Radikalisierung, die mit der Krise von 2008/09 endete. Es ist noch unklar, wie die Zeit danach einzuordnen ist, denn einerseits schien die globale Hegemonie des Neoliberalismus durch interne Kritiker und Vertreter anderer Modelle wie in China gebrochen, andererseits wurden seitdem in einigen osteuropäischen Ländern und im Süden Europas Reformen veranlasst, die Elemente des Neoliberalismus in sich tragen. Den fehlenden Systembruch nach der schwersten Finanz- und Wirtschaftskrise seit 1929 kritisiert unter anderem Joseph Stiglitz, wobei die USA, die Bundesrepublik und etliche weitere westliche Staaten in der akuten Krisenbewältigung durchaus auf keynesianische Rezepte zurückgriffen und zum Beispiel die Nachfrage zu stärken versuchten, ganz im Gegensatz zur Angebotsorientierung des Neoliberalismus.

Der vorliegende Beitrag behandelt somit ein noch gegenwärtiges Thema, das sich aber mit einem fundierten historischen Rückblick besser verstehen lässt. Den größten Einfluss besaß der Neoliberalismus wie erwähnt in den „Nullerjahren”, vor dem Ausbruch der globalen Finanz-, staatlichen Budget- und Wirtschaftskrise. Der Einschnitt von 2008/09 mag zu einer hegelianischen Betrachtung im Sinne von Aufstieg und Niedergang verführen, aber wie die Geschichte des postkommunistischen Europas zeigt, zu dem in vieler Hinsicht auch die Bundesrepublik zu rechnen ist, war die Praxis des Neoliberalismus seit jeher von Krisen und Brüchen geprägt.

Eine geschichtswissenschaftliche Kurzdefinition könnte demnach lauten, dass es sich beim Neoliberalismus um eine wirtschaftspolitische Ideologie handelt, die auf einem Idealbild sich selbst regulierender freier Märkte beruht, den Staat durch eine Austeritätspolitik finanziell zurechtstutzt, mit Hilfe von Privatisierungen eine umfassende Entstaatlichung anstrebt und die Wirtschaft auf nationaler und internationaler Ebene liberalisiert und dereguliert. Die Auswirkungen des Neoliberalismus gehen über die Political Economy hinaus und manifestieren sich in verringerten staatlichen Leistungen, steigender sozialer und regionaler Ungleichheit sowie politischen Gegenreaktionen, insbesondere dem Populismus. Insofern kann man den Neoliberalismus als eine Geschichte des Wirtschaftsdenkens, als politische Geschichte, als Sozialgeschichte und in seinen diskursiven Ausprägungen kulturhistorisch betrachten. Selbstverständlich könnte der Neoliberalismus auch in weiteren zeithistorischen Forschungsfeldern berücksichtigt werden. Das gilt insbesondere für die Mediengeschichte – hier sei nur kurz auf die Medienimperien der Brüder Koch und von Rupert Murdoch verwiesen, die maßgeblich zur Verbreitung neoliberaler Werte beitrugen,^[10] die Konsumgeschichte – aus neoliberaler Perspektive ist der Bürger vor allem ein Konsument,^[11] die Gender History – die für den Neoliberalismus konstitutiven Expertennetzwerke und -kulturen waren lange eine männliche Domäne, und nicht zuletzt die Globalgeschichte, denn der Neoliberalismus war seit den 1970er-Jahren ein Motor der Globalisierung und bedient sich wie erwähnt häufig globaler Referenzen.^[12]

Während die zeitgeschichtliche Forschung sich bislang vor allem auf die Ideengeschichte konzentriert hat,^[13] gibt es in den benachbarten Sozialwissenschaften bereits eine Reihe von profilierten Autorinnen und Autoren, die sich mit der Implementierung und den gesellschaftlichen Folgen des Neoliberalismus befassen. In der Politikwissenschaft sind unter anderem Mitchell A. Orenstein und das Autorenduo Dorothee Bohle und Béla Greskovits zu nennen, die Wechselwirkungen zwischen Wirtschaftsreformen und Veränderungen des politischen Systems untersucht haben.^[14] Der bekannteste deutsche Transformationsexperte Wolfgang Merkel hat wie andere Demokratieforscher vor den politischen Folgen einer entfesselten Marktwirtschaft gewarnt.^[15] In den Wirtschaftswissenschaften spielen Joseph Stiglitz und Paul Krugman als Kritiker der Triade Privatisierung, Liberalisierung und Deregulierung eine prominente Rolle.^[16] Die Forschungsrichtung „Varieties of Capitalism” untersucht das Verhältnis von Wirtschaft und Staat, ökonomische Strukturen und insbesondere das Unternehmertum.^[17]

Die Ethnologin Elisabeth Dunn hat mit ihrem Buch über Privatisierungen in Polen gezeigt, wie die neoliberale Ordnung in die Gesellschaft hineinwirkt und sich „bottom up” analysieren lässt.^[18] Auch über Chile, bis 1990 ein international viel diskutiertes „Musterland” neoliberaler Reformen, liegen interessante Studien über die sozialen Folgen vor.^[19] Die sozialanthropologische und ethnologische Forschung wäre für die zeithistorische Forschung ein naheliegender Verbündeter, denn auf einer Makro-Ebene haben Politologen und Ökonomen den wirtschaftlichen und politischen Wandel infolge radikaler Reformen bereits umfassend bearbeitet. Die größten Forschungslücken und -potenziale gibt es derzeit mit Blick auf spezielle soziale Gruppen und Milieus, lokale Fallbeispiele oder Studien über einzelne Unternehmen vom großen Kombinat bis zu ehemaligen LPGs. Damit lässt sich indirekt auch die Weltsicht des Neoliberalismus überwinden, denn diese wirtschaftspolitische Ideologie wurde stets „von oben”, vom Schreibtisch aus und damit gesellschaftsfern gedacht.

Vorgeschichte des Neoliberalismus

Die ideellen Ursprünge des Neoliberalismus reichen bis in die Zwischenkriegszeit zurück. Die Vorsilbe Neo- stand ursprünglich für die Kritik am klassischen Liberalismus infolge der Weltwirtschaftskrise der 1930er-Jahre. In der Nachkriegszeit war die Mont Pèlerin Society führend bei der Weiterentwicklung neoliberalen Denkens. Dabei handelte es sich um ein transatlantisches Netzwerk renommierter Ökonomen, Intellektueller, politischer Berater und zeitweilig auch bekannter Politiker. Gründungsväter der logenartig organisierten Gesellschaft waren unter anderem Friedrich August von Hayek und Ludwig von Mises (als Vertreter der Austrian School, die allerdings in Österreich kaum Einfluss besaß; in Österreich wurden nach dem Ende der Habsburgermonarchie außerdem Namenszusätze wie „von” und sämtliche Adelstitel abgeschafft), Wilhelm Röpke (der den Begriff der Political Economy prägte), der französische Konservative Raymond Aron, der ungarisch-britische Sozialphilosoph Michael Polanyi (der Bruder des bekannteren Kapitalismus-Forschers Karl Polanyi) und vorübergehend der amerikanische Publizist Walter Lippmann, der den Begriff des Kalten Kriegs prägte.

Der Kontext des Ost-West-Konflikts beeinflusste die 1947 gegründete Gesellschaft in vieler Hinsicht. Die Mont Pèlerin Society wandte sich einerseits gegen die kommunistische Planwirtschaft, andererseits gegen den Einfluss von Kommunisten und Sozialisten und den staatlichen Dirigismus an den westlichen Heimatfronten. Beim ersten Treffen der Gesellschaft, die nach einem Berg bei Vevey am Genfer See benannt ist, forderten die Mitglieder ein freies Unternehmertum, freien Wettbewerb, eine freie, marktwirtschaftliche Bildung von Preisen und einen unparteiischen Staat.^[20] Mirowski und Plehwe betonen in ihrer intellectual history die Diversität der Mont Pèlerin Society, die in der Tat ein breites Spektrum von Experten und Ideen vertrat. Der Begriff des Neoliberalismus war um diese Zeit noch positiv besetzt, so veröffentlichte Milton Friedman, der später zum Präsidenten der Gesellschaft aufstieg, 1951 einen Aufsatz mit dem Titel „Neoliberalism and its Prospects”.^[21]

Von besonderem Interesse sind die Überschneidungsbereiche zur Politik, die zugleich das Bourdieusche „Feld” des Neoliberalismus markieren. Zeitweise waren einige prominente europäische Parlamentarier und Politiker mit der Gesellschaft verbunden, darunter Ludwig Erhard und Luigi Einaudi (der zweite Staatspräsident Italiens und Gründer des gleichnamigen Verlags). Doch Hayek wandte sich ausdrücklich gegen eine zu aktive Rolle bekannter Politiker, um die postulierte Überparteilichkeit des Netzwerks nicht zu gefährden. Dies sollte sich unter der Ägide von Milton Friedman ändern, der zu einem engen ökonomischen Berater von Ronald Reagan aufstieg. Damit gewann der Neoliberalismus stark an politischer Durchschlagskraft und wurde zugleich zu einem kontroversen Begriff, der nun auch außerhalb der Fachöffentlichkeit der Ökonomen diskutiert wurde.

Trotz ihrer prominenten Mitglieder besaß die Mont Pèlerin Society in den ersten drei Nachkriegsjahrzehnten nur einen begrenzten Einfluss auf die internationale und die jeweiligen nationalen Öffentlichkeiten. In den Wirtschaftswissenschaften gab bis in die siebziger Jahre die „Neoklassische Synthese” von Paul Samuelson den Ton an. Wie schon der Begriff der Synthese andeutet, enthielt dieses Standardwerk der Volkswirtschaftslehre keynesianische Elemente.^[22] In den USA wirkte weiterhin der New Deal nach, der Wohlfahrtsstaat wurde insbesondere unter Präsident Lyndon B. Johnson nochmals ausgebaut.^[23] Im westlichen Europa setzte der Wiederaufbau nach dem Zweiten Weltkrieg einen dirigistischen Staat geradezu voraus.

Die Systemkonkurrenz zwischen Ost und West verstärkte die ohnehin vorhandene Tendenz zum Ausbau der Sozialsysteme. In der Bundesrepublik stieg der Anteil der Sozialausgaben am Bruttoinlandsprodukt Mitte der 1970er-Jahre auf über 33 Prozent.^[24] Die einzelnen Volkswirtschaften und das internationale Wirtschaftssystem waren in hohem Maße reguliert. Das Bretton-Woods-System legte die Wechselkurse in einer bestimmten Bandbreite fest,^[25] der Dollar fungierte als unangefochtene Leitwährung. Währungsspekulationen, wie sie seit den 1980er-Jahren aufkamen, und flexible Direktinvestitionen in ausländische Märkte waren unter diesen Umständen kaum möglich.

Doch Anfang der 1970er-Jahre brach diese wirtschaftspolitische Nachkriegsordnung zusammen. Die USA kündigten Bretton Woods 1971 faktisch auf, die Ölkrise beendete die trentes glorieuses und brachte eine Spirale der Inflation in Gang. Bereits zuvor erzeugte die industrielle Massenproduktion auf globaler Ebene einen immer schärferen Konkurrenzdruck. Dies nahm den Umschwung von einer nachfrage- zu einer angebotsorientierten Wirtschaftspolitik in mancher Hinsicht vorweg. Außerdem versagte der Keynesianismus bei der Bewältigung der Wirtschaftskrise der siebziger Jahre, wobei das auch an gesellschaftlichen und kulturellen Veränderungen lag. Die westlichen Industriegesellschaften ließen sich nicht mehr so lenken wie zuvor, infolge der Studentenrevolte von 1968 und dem Aufkommen neuer Bürgerbewegungen entstanden grundsätzliche Zweifel an der Steuerungsfähigkeit des Staats und dessen starker Machtposition.^[26] Ein weiteres Problem war die Krise der Sozialsysteme, die auf Vollbeschäftigung und nicht auf steigende Arbeitslosigkeit und immer mehr Empfänger von Sozialleistungen ausgelegt waren.

Der Aufstieg des Neoliberalismus

Aufgrund der „Stagflation” (geringes Wirtschaftswachstum in Kombination mit hoher Inflation) nach der Ölkrise und der steigenden staatlichen Budgetdefizite gerieten die Keynesianer in den USA und England und mit Verzögerung in Kontinentaleuropa in die Defensive. Anstelle der Regulierung der Wirtschaft und der staatlichen Stützung der Nachfrage setzten die meisten Ökonomen und insbesondere die Chicago School auf die Kräfte des Marktes. Was das genau bedeutete, wurde selten positiv definiert, aber ex negativo stets mit einer mehr oder weniger prononcierten Kritik am Staat und dessen vermeintlicher Übermacht verbunden. Dieser Paradigmenwechsel wurde wesentlich von den „Chicago Boys” rund um Milton Friedman beeinflusst. Gerade weil der Begriff des Markts eher vage blieb, eignete er sich als rhetorische Figur, die weit über die innerwissenschaftlichen Debatten hinausreichte. Wie Daniel Stedman Jones nachgewiesen hat, spielten konservative Think Tanks und Stiftungen wie der William Volker Fund, das American Enterprise Institute, die Heritage Foundation, das Cato Institute oder in England das Institute of Economic Affairs eine zentrale Rolle bei der Institutionalisierung und Verbreitung des Neoliberalismus.^[27]

Konservative Sponsoren finanzierten internationale Konferenzen, Fachbücher, Medienpublikationen und zahlreiche Lehrstühle, darunter den von Hayek an der University of Chicago.^[28] Ein frühes Beispiel neoliberaler Kommunikationsstrategien war eine zehnteilige TV-Serie, die Friedman 1980 für PBS, das Äquivalent zum öffentlich-rechtlichen Fernsehen in den USA, produzierte. Die Serie hieß „Free to Choose”, und gleich die erste, von cooler Fusion-Musik und einem Sonnenaufgang über Manhattan eingeleitete Folge hatte den programmatischen Titel „The Power of the Market”.^[29] Friedman propagierte in dieser Serie die Basics der Reagonomics: möglichst wenig Staat und Steuern, möglichst viel Freiheit für die Unternehmen und die individuellen Bürger.

Ein wichtiger Punkt war die Reduktion der Inflation, die Ende der 1970er-Jahre zweistellige Jahresraten erreicht und eine massive Abwertung des Dollar zur Folge hatte, sowie die indirekte Steuerung der Wirtschaft durch die Geldmenge bzw. den Monetarismus. Die tatsächliche Politik Reagans wich von diesen Vorgaben teilweise ab. Die Hochrüstungspolitik nach dem sowjetischen Einmarsch in Afghanistan wirkte wie ein Konjunkturprogramm, der Aufschwung wurde zu einem guten Teil durch höhere Staatsschulden finanziert. Doch diese Abweichungen erklären sich zum einen durch die systemimmanenten Widersprüche des Neoliberalismus – so sorgte die Rolle der Zentralbank als staatliche Institution immer wieder für Debatten in der Chicago School –, zum anderen aufgrund der wohl unvermeidbaren Anpassung jeder Ideologie im politischen Alltag.

Nach einigen Jahren zeigten sich auch die ersten systemspezifischen Krisen. Infolge der Deregulierung des Finanzsektors entstand 1985 die „Savings and Loan Crisis”, die, entgegen dem neoliberalen Lehrbuch, den Staat dazu brachte, mit über 100 Milliarden Dollar einzuspringen, um die Pleitewelle der amerikanischen Sparkassen einzudämmen. Am 19. Oktober 1987 endete auch der Börsenboom, als die Wall Street am „Schwarzen Montag” mit minus 22 Prozent den größten Tagesverlust ihrer Geschichte verzeichnete. Doch diese Rückschläge und die steigenden Staatsschulden führten zu keinem wirtschaftspolitischen Kurswechsel. George Bush, Reagans langjähriger Vize, siegte bei den Präsidentschaftswahlen von 1988 mit Leichtigkeit gegen seinen demokratischen Herausforderer.

Die britischen Konservativen gewannen in den 1980er-Jahren ebenfalls zwei Wahlen hintereinander, obwohl Margaret Thatchers Vorgehen gegen die Gewerkschaften und die Privatisierung der Bahn, der Post und anderer Staatsunternehmen höchst umstritten waren. Aber die „eiserne Lady” hatte auch Glück. In ihrer ersten Amtszeit entschied sie den Falkland-Krieg mit einem resoluten Militäreinsatz für Großbritannien, später half ihr der Linkskurs der Labour-Partei, der die Wähler ebenso wenig überzeugte wie 1984 Walter Mondales keynesianisches Wahlprogramm in den USA. Margaret Thatcher stand mit ihrem Leitspruch „There is no alternative” (abgekürzt TINA) wie kein anderer Politiker für den anti-politischen Argumentationsmodus neoliberaler Reformen und Einschnitte.^[30] In Deutschland ging die Kurzfassung „alternativlos” vor allem unter Bundeskanzler Gerhard Schröder in den politischen Sprachschatz ein. Angela Merkel strapazierte dieses Attribut ebenfalls sehr häufig, bis es 2010 zum Unwort des Jahres erklärt wurde.

Anti-Thatcher Protest nach ihrer Beerdigung, London, 17. April 2013. Fotograf: Joshua Hayes, Quelle: Flickr (CC BY-SA 2.0)

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Anti-Thatcher Protest nach ihrer Beerdigung, London, 17. April 2013. Fotograf: Joshua Hayes, Quelle: Flickr (CC BY-SA 2.0)

Neben den USA und Großbritannien spielte das Schwellenland Chile eine wesentliche Rolle bei der Ausbreitung des Neoliberalismus. 1973 beendete der Militärputsch von Augusto Pinochet (mit maßgeblicher Unterstützung des CIA) die sozialistischen Experimente von Salvador Allende, der große Teile der Industrie verstaatlicht und eine umfassende Bodenreform zugunsten von Landarbeitern und Kleinbauern eingeleitet hatte. Unter Pinochet schlug das Pendel in die andere Richtung aus. Er verfolgte ab 1975 eine neoliberale Wirtschaftspolitik mit ersten Privatisierungen, einer allgemeinen Deregulierung und einer Öffnung Chiles für Importe und ausländische Investitionen. Diese Politik, bei der Lehrbücher und Berater der Chicago School eine wichtige Rolle spielten, trug zwar zur weiteren Verschuldung Chiles bei.^[31] Aber Pinochet nahm die lateinamerikanische Schuldenkrise von 1982 zum Anlass einer weiteren Radikalisierung seiner Wirtschaftspolitik. Die Regierung verkaufte die Post, die Eisenbahn und sogar die Wasserwerke, lediglich die lukrativen Kupferminen, die einen erheblichen Teil der Exporteinnahmen erbrachten, blieben im Staatsbesitz – was einmal mehr die Flexibilität neoliberaler Politik belegt. Außerdem kürzte der ab 1985 amtierende Finanzminister Hernán Büchi die Staatsausgaben massiv, vor allem bei der Sozialhilfe, den Gehältern der Staatsbediensteten und durch Stellenstreichungen im öffentlichen Dienst. Durch Steuersenkungen für die Oberschichten wollte Büchi einen „Trickle-down-Effekt” erzeugen, der aber offensichtlich nicht wirkte, denn im Laufe der 1980er-Jahre stürzten 40 Prozent der Chilenen unter die Armutsgrenze.^[32]

Die Beurteilung der Wirtschaftspolitik unter Pinochet ist bis heute umstritten. Einerseits begann nach der Überwindung der Schuldenkrise eine bis zur Asienkrise Ende der 1990er-Jahre anhaltende Phase hohen Wachstums. Andererseits entstand eine tiefe soziale Kluft – Ungleichheit wäre hier fast ein Euphemismus –, die sich wachstumshemmend auswirkte. Das vermeintliche Wachstumswunder unter Pinochet lässt sich auch mit dem Blick auf eine Zeitschiene hinterfragen. Der Aufschwung Chiles begann zwar 1984, wobei hier das krisenbedingt niedrige Ausgangsniveau bzw. ein statistischer Effekt zu berücksichtigen sind, aber er beschleunigte sich dann nochmals 1990, als Pinochet nach dem verlorenen Referendum über eine weitere Amtszeit als Staatspräsident einen Großteil seiner Macht abgeben musste.

Man kann den Boom der folgenden neun Jahre daher ebenso auf die neue Wirtschaftspolitik unter den Christ- und Sozialdemokraten zurückführen. Der von der christlichen Soziallehre beeinflusste Finanzminister Alejandro Foxley kritisierte die neoliberalen Reformen, forderte ein „soziales Equilibrium” – für die damalige Zeit war allein diese Formulierung eine kleine Provokation – und stellte die Armutsbekämpfung in den Vordergrund.^[33] Die Maßnahmen zugunsten benachteiligter Schichten wie der landarmen Bauern und die Steigerung der Kaufkraft unter der breiten Masse der Bevölkerung verstärkten und verlängerten den Aufschwung. Aber Foxley machte die vorherigen Privatisierungen und die Öffnung der chilenischen Wirtschaft nicht rückgängig, sondern setzte weiter auf ausländische Investoren. Insofern gab es auch ein gewisses Maß an Kontinuität. Unabhängig davon, wie sehr man den Aufschwung eher der internationalen Konjunktur in der zweiten Hälfte der 1980er-Jahre, Büchi oder Foxley zurechnet, ist eine direkte Kausalerklärung zugunsten einer Entwicklungsdiktatur äußerst fragwürdig.^[34] Dennoch kursiert diese neoliberale „Success Story” bis heute weltweit, ähnlich wie die spätere polnische Erfolgsgeschichte. Das belegt zugleich, dass der Neoliberalismus auch als kommunikatives Phänomen zu verstehen ist.

Die Aufmerksamkeit für Chile war im östlichen Europa und insbesondere in Polen besonders groß. Das lag nicht nur an der umstrittenen Papstreise von 1987, sondern an der bis zum Frühjahr 1989 realistischen Aussicht, dass die Kommunisten mit General Jaruzelski an der Regierung bleiben, jedoch die Wirtschaft öffnen würden. Der polnische General und Putschist von 1981 wäre nach diesem Szenario gewissermaßen das osteuropäische Äquivalent zu Pinochet gewesen; eine weitere Parallele lag in der hohen Auslandsverschuldung und dem unbestreitbaren Bedarf nach Wirtschaftsreformen. Es kam dann bekanntlich alles ganz anders, weil sich der Niedergang des Staatssozialismus in der zweiten Hälfte des Jahres 1989 dramatisch beschleunigte. 1990 musste Jaruzelski zurücktreten, ähnlich wie General Pinochet, der allerdings Oberbefehlshaber der Armee blieb. Diese demokratische „transición” hat ebenfalls zur neoliberalen „success story” Chiles beigetragen, denn so ließ sich sogar behaupten, dass neoliberale Wirtschaftsreformen und eine Demokratisierung sich ergänzen würden.

Die USA als Hauptgläubiger Chiles nahmen den wirtschaftlichen Aufschwung jedenfalls erfreut zur Kenntnis und empfahlen anderen lateinamerikanischen Ländern ähnliche Strategien. In diesem Kontext entstand der „Washington Consensus”, den die Weltbank, der IWF, das US-Finanzministerium und hochrangige Mitglieder des US-Kongresses 1989 vereinbarten. Am Anfang des Dekalogs stand die ökonomische Stabilisierung von Ländern mit hoher Inflation und Schulden durch eine strikte Spar- bzw. Austeritätspolitik. Weitere wichtige Elemente waren die Triade Liberalisierung, Deregulierung und Privatisierung. Auch Foreign Direct Investment und somit der globale Finanzkapitalismus kamen bereits vor.^[35] Bemerkenswert ist nicht zuletzt die Bezeichnung als „Konsens” – damit fiel Kritikern automatisch die Rolle von Abweichlern zu. Diese globalen Weichenstellungen sind deshalb erwähnenswert, weil das Jahr des Mauerfalls meist als ein rein regionales, mittel- und osteuropäisches Ereignis rezipiert wird. Es gab auch ein globales Jahr 1989.^[36]

Der globale Aufstieg des Neoliberalismus und die lange republikanische Vorherrschaft in den USA waren indes der Grund, warum der Begriff im Lauf der 1980er-Jahre einen zunehmend negativen Beigeschmack bekam. Die liberalen und linken Kritiker arbeiteten sich vor allem an der Sozial- und Wirtschaftspolitik von Präsident Reagan ab und griffen dessen ökonomische Berater an. Egal wie man zu den Reagonomics und zum Thatcherismus und vor allem ihren langfristigen Folgen steht – den Vereinigten Staaten und England gelang Anfang der 1980er-Jahre nach langer Rezession eine wirtschaftliche Wende. Die Inflation ging zurück, die Wirtschaft wuchs wieder, und das verstärkte den generellen Wertewandel zu mehr Individualismus, Gewinnstreben (dafür stand archetypisch der „Yuppie”) und Unternehmertum. Die westeuropäischen Wohlfahrtsstaaten wirkten im Vergleich dazu behäbig und im Wortsinn konservativ, auch wenn sie noch von Sozialdemokraten oder Sozialisten regiert wurden wie Frankreich und Österreich. Der westliche Nachbar der Bundesrepublik verdient auch deshalb besondere Erwähnung, weil François Mitterand nach seinem Wahlsieg von 1981 einen genau entgegengesetzten wirtschaftspolitischen Kurs verfolgte. Er setzte zunächst auf höhere Staatsausgaben und staatliche Interventionen, um die Wirtschaft nach der zweiten Ölkrise anzukurbeln. Doch die Inflation blieb hoch, die Schulden stiegen, das Wirtschaftswachstum wollte nicht anspringen, und der Franc stand unter ständigem Abwertungsdruck gegenüber der D-Mark. Bereits zwei Jahre nach seinem Amtsantritt musste sich Mitterand dem Druck der internationalen Finanzmärkte beugen und ein Sparprogramm auflegen, um eine weitere Abwertung der Landeswährung und eine noch höhere Inflation abzuwenden.^[37]

In der Bundesrepublik stürzte wegen des ausufernden Staatsdefizits und der strittigen Strategie zur Bewältigung der damaligen Rezession 1982 die sozialliberale Regierung unter Helmut Schmidt. Auch in Bonn hatte der Keynesianismus ausgedient, die neue Regierung unter Helmut Kohl wandte sich unter dem Einfluss der FDP marktliberalen Ideen zu. Aus dem Munde Kohls klang das wie folgt: „Weg von mehr Staat, hin zu mehr Markt; weg von kollektiven Lasten, hin zur persönlichen Leistung; weg von verkrusteten Strukturen, hin zu mehr Beweglichkeit, Eigeninitiative und verstärkter Wettbewerbsfähigkeit.”^[38] Die Systemkonkurrenz innerhalb des Westens war entschieden, die Weichen stellten sich in Richtung Neoliberalismus. Dennoch wäre es einseitig, Kohl und sein Regierungskabinett allein dieser Richtung zuzuordnen. In der Bundesrepublik überwog nach wie vor die Orientierung auf eine soziale Marktwirtschaft und den Ordoliberalismus, der eine stärkere, regulierende Rolle für den Staat vorsah – der Name ist vom wirtschaftswissenschaftlichen Jahrbuch „Ordo” hergeleitet, das 1948 in Freiburg begründet wurde und Ludwig Erhard nahestand. Außerdem musste Kohl Rücksicht auf den Arbeitnehmerflügel mit dem langjährigen Arbeits- und Sozialminister Norbert Blüm und die nach wie vor starken Sozialdemokraten und Gewerkschaften nehmen.

Markanter als in der deutschen Politik war der Paradigmenwechsel an den ökonomischen Fakultäten und Forschungsinstituten. Dort erreichten die neoklassische Wirtschaftslehre und in ihrem Gefolge der Neoliberalismus eine unanfechtbare Vormachtstellung. Unabhängig von allen subdisziplinären Varianten entwickelte sich ein Kern gemeinsamer Anschauungen: allen voran die Quantifizierbarkeit der Welt in Messwerten wie dem Bruttoinlandsprodukt, die Gleichgewichtstheorie bzw. die Annahme, dass die Märkte ein Equilibrium zwischen Angebot und Nachfrage herstellen, und zwar am besten ohne staatliche Eingriffe. Für die zunehmende Marktgläubigkeit stand nicht zuletzt die auf Adam Smith zurückgehende, parareligiöse Formel von der „unsichtbaren Hand” der Märkte.^[39]

Mit dem Verblassen der Erinnerung an den Schwarzen Freitag von 1929 verbreitete sich ein rational nur bedingt begründbarer Glauben an die Rationalität der Marktteilnehmer. Hier wirkten die in den 1980er-Jahren viel diskutierten Rational Choice-Theorien als philosophischer Unterbau. Ein anderer, quasi an Naturgesetze angelehnter Begriff war das „trickle down”, also die Idee, dass Steuererleichterungen für Reiche und für Unternehmer zusätzliche Investitionen auslösen und damit den Wohlstand der Mittel- und Unterschichten ebenfalls vermehren würden. Dass dadurch die soziale Ungleichheit steigen würde, nahmen die „Chicago Boys” billigend oder sogar gezielt in Kauf. Selbstverständlich sollte man auch die Chicago School nicht über einen Kamm scheren, denn sie wurde von verschiedenen Köpfen (und Nobelpreisträgern) getragen. Aber insbesondere bei Milton Friedman und der Mont Pèlerin Society ist im Lauf der Nachkriegszeit eine Selbstradikalisierung zu beobachten. Während Friedman in den 1950er-Jahren ähnlich wie die Ordoliberalen eine staatliche Regulierung der Wirtschaft teilweise noch befürwortete, zum Beispiel bei der Gesetzgebung gegen Kartelle und Monopole, verstärkte sich im Laufe seines Lebens eine libertäre Grundhaltung, die fast jede staatliche Regulierung als „government intervention” verteufelte.

1989 als globales Schlüsseljahr

Will man sich der Metapher des Equilibriums bedienen, verschoben sich Ende der achtziger Jahre die Gewichte nochmals. Das hing eng mit dem Niedergang des Staatssozialismus zusammen. Die von Michail Gorbatschow in Gang gesetzte und von vielen Hoffnungen begleitete Perestroika bedeutete eine Strategie gradueller Reformen im Rahmen des existierenden Systems. Ab 1988 war jedoch erkennbar, dass die Perestroika die systemischen Probleme des Staatssozialismus verschärfte.^[40] In Polen war die ökonomische Krise so tief, dass sich die Regierung entschied, auf die Opposition zuzugehen. Daraus gingen der Runde Tisch, die Wahlen vom Juni 1989 mit allen weiteren Folgen für den Ostblock hervor. Das Scheitern der Perestroika beförderte im gesamten Ostblock die Neigung zu radikalen Reformen. Bereits 1988 berichtete die polnische Wochenzeitung „Polityka” über den wachsenden Einfluss der „östlichen Thatcheristen”.^[41] Damit war unter anderem Leszek Balcerowicz gemeint, der 1989 als Wirtschaftsminister der ersten postkommunistischen Regierung berufen wurde. Balcerowicz war mit einer verzweifelten Lage konfrontiert: Die von den Reformkommunisten verfügte Freigabe der Preise für landwirtschaftliche Produkte verursachte eine rasch steigende Inflation. Die großen Kombinate erwirtschafteten mehr Verluste als Gewinne, die aus dem Staatshaushalt nicht mehr zu decken waren. Außerdem war Polen hoch im Ausland verschuldet.

Die anderen staatssozialistischen Staaten standen mit Ausnahme der Tschechoslowakei kaum besser da. Das höchste Budgetdefizit verzeichnete die Sowjetunion, die sich mit einem auf Konsum orientierten Ausgabenprogramm bei gleichzeitig sinkenden Einnahmen für Rohstoffexporte direkt in die Pleite wirtschaftete.^[42] Ablesbar war das unter anderem an der steigenden Inflation, die in Jugoslawien bereits außer Kontrolle geraten war. Der wirtschaftliche und bald politische Zerfall Jugoslawiens war insofern von Bedeutung, als dieses Land wie kein anderes für einen „dritten Weg” stand.

Der Niedergang des Ostblocks löste im Westen, vor allem in den USA, eine starke Reaktion aus. Bereits Anfang 1989 schrieb das Publikumsmagazin „The New Yorker”: „Der Kampf zwischen Kapitalismus und Sozialismus ist beendet: Der Kapitalismus hat gesiegt.”^[43] Der Beitrag stammte bezeichnenderweise aus der Feder eines Ökonomen (Robert Heilbroner), der seine Laufbahn als Marxist begonnen hatte. Im Frühjahr veröffentlichte Francis Fukuyama seine viel diskutierte These vom „Ende der Geschichte”, wonach künftig keine andere Ordnung als eine Kombination aus freier Marktwirtschaft und Demokratie erwartbar sei. Im weiteren Verlauf des Jahres 1989 vereinbarten die internationalen Finanzinstitutionen und Vertreter der amerikanischen Regierung dann den erwähnten „Washington Consensus”. Eigentlich zielte dieser „Konsens” auf die überschuldeten, von hoher Inflation geplagten Länder Südamerikas, er diente aber als Blaupause für die Wirtschaftspolitik in diversen postkommunistischen Staaten, allen voran Polen.^[44]

Die von Friedman popularisierten Lehren der Chicago School und die Standardrezeptur des „Washington Consensus” wurden im Laufe der neunziger Jahre in allen postkommunistischen Ländern angewandt, auch in jenen, die anfangs noch zögerten, radikale Reformen einzuführen. Der Grund für diese Hegemonie lag wie bereits angedeutet im Zusammenwirken westlicher und osteuropäischer Krisen- und Reformdiskurse. Begreift man den Kalten Krieg nicht ausschließlich als Konflikt und Konfrontation, sondern als System kommunizierender Röhren, wird die Hegemonie des Neoliberalismus in den osteuropäischen Ländern besser verständlich.^[45]

Es wäre jedoch im Fall Chiles wie auch in den osteuropäischen Staaten nach 1989 falsch, den Neoliberalismus allein auf die Dominanz der USA und der internationalen Finanzorganisationen zurückzuführen. Gewiss spielten westliche Berater zeitweise eine wichtige Rolle, so etwa der Harvard-Ökonom Jeffrey Sachs, der wegen seiner Erfolge bei der Bekämpfung der Hyperinflation in Bolivien 1985/86 als Wirtschaftsberater erst nach Polen und dann nach Russland berufen wurde. Doch wie am Beispiel von Leszek Balcerowicz, Václav Klaus und in Russland von Jegor Gaidar zu ersehen ist, nahmen die lokalen Reformeliten die neoliberale Ideologie bereitwillig auf. Das lag nicht zuletzt daran, dass bei der erwähnten innerwestlichen Systemkonkurrenz Ende der 1980er-Jahre keine besseren Alternativen erkennbar waren. Die Vorschläge eines dritten Wegs hatten den Nachteil, dass sie ziemlich abstrakt blieben, eine Mischung aus freier Marktwirtschaft und ausgebautem Sozialstaat wie in der (alten) Bundesrepublik konnten sich die postkommunistischen Länder nicht leisten. Dagegen enthielten die Rezepturen des „Washington Consensus” ein Bündel konkreter Maßnahmen und vor allem eine Zukunftsverheißung, wenngleich unter der Prämisse, dass zunächst ein „Tal der Tränen” zu durchlaufen sei. Diese Grundidee fand nicht zuletzt deshalb so viel Anklang, weil die staatssozialistische Modernisierung auf ähnlichen Vorgaben beruhte: Opfer in der Gegenwart zugunsten einer besseren Zukunft.

Die Praxis des Neoliberalismus in den 1990er-Jahren

Das Musterland neoliberaler Reformen in Europa war zunächst Polen. Im Herbst 1989 verabschiedete die im Juni gebildete Regierung den zehnteiligen Balcerowicz-Plan. Dessen Grundidee war ein Big Bang: Wenn man die Subventionen für Lebensmittel, Energie, Mieten und viele Artikel des täglichen Bedarfs abschaffte, die Preise für alle Produkte freigab, die unrentablen Großbetriebe privatisierte und die Grenzen für ausländische Firmen öffnete, dann würde die polnische Wirtschaft nach einer kurzen, schmerzhaften Anpassungsperiode ein „Equilibrium” erreichen und wieder zu wachsen beginnen – so die Vorstellung. Balcerowicz ging bei seinen Reformen von einem Einbruch des BIP um etwa fünf Prozent und einer ansteigenden, aber nicht katastrophalen Arbeitslosigkeit aus.

De facto sanken das polnische Bruttoinlandsprodukt 1990 und 1991 um 18 Prozent und die Industrieproduktion um fast ein Drittel, die Inflation ließ sich nicht so einfach bezwingen wie gedacht. Außerdem mussten die Arbeitnehmer wegen des Lohnbegrenzungsgesetzes (das eigentlich im Widerspruch zum Prinzip der Deregulierung steht) massive Kaufkraftverluste hinnehmen. Der daraus resultierende Einbruch der Nachfrage vertiefte die Krise, 1992 waren bereits 2,3 Millionen Polen bzw. 13,5 Prozent der Erwerbstätigen arbeitslos.^[46] Diese Rückschläge änderten aber wenig am Konsens für radikale Reformen. Der linke Flügel der Solidarność war in die Regierung einbezogen (unter anderem in der Person des charismatischen Arbeitsministers Jacek Kuroń), und linksliberale Intellektuelle wie Adam Michnik vertraten ganz offen die Ansicht, dass die breiten Massen von Wirtschaftspolitik wenig verstünden und daher rasche und unumkehrbare Reformen das beste Rezept seien.^[47]

In der Tschechoslowakei und Ungarn war der ökonomische Einbruch weniger tief, was teils an besseren wirtschaftlichen Voraussetzungen, teils an der gemäßigten Reformstrategie lag. Die von Václav Klaus erfundene Kupon-Privatisierung erhöhte die Kaufkraft der Bevölkerung, die Nachfrage brach nicht so dramatisch ein wie in Polen. Die sogenannte kleine Privatisierung schuf vielfältige Möglichkeiten für neue Unternehmen, außerdem ließ Klaus die Zollschranken nur langsam fallen und die tschechoslowakische Krone stark abwerten (de facto auf das Niveau des Schwarzmarktkurses), sodass die heimische Wirtschaft besser mit ausländischen Unternehmen konkurrieren konnte. Dieser pragmatischen Herangehensweise stand eine scharfe neoliberale Rhetorik gegenüber. Klaus präsentierte sich vor allem im Ausland als Anhänger von Margaret Thatcher und forderte eine Marktwirtschaft „ohne Attribute”. Diese neoliberalen Speech Acts von Klaus, Balcerowicz, Gaidar und zahlreichen anderen Reformpolitikern dienten zum einen der eigenen Selbstvergewisserung, zum anderen dem Wettbewerb um internationale Investoren.^[48]

In Deutschland war die neoliberale Rhetorik weniger ausgeprägt, tatsächlich wurde Ostdeutschland jedoch einer mindestens so radikalen Schocktherapie unterworfen wie Polen. Den ersten Schock brachte die Währungsunion vom 1. Juli 1990 mit sich. Bis auf wenige Ausnahmen (Sparguthaben ab einer gewissen Höhe und Schulden der Betriebe) wurde die Ostmark zu einem Kurs von 1:1 für eine D-Mark umgewertet. Die DDR-Außenhandelsbank berechnete 1988 intern einen Kurs von 4,40 Ostmark für eine DM, um DDR-Produkte im Ausland überhaupt absetzen zu können. Der Schwarzmarktkurs sank im Winter 1989/90 zeitweilig auf 1:15 oder noch tiefer. Die Währungsunion brachte demnach eine mindestens vierfache Aufwertung mit sich, während die Tschechoslowakei die Krone auf ein Drittel des früheren offiziellen Kurses abwertete. Damit war von vorherein klar, dass die ostdeutsche Industrie nie und nimmer mit der polnischen oder tschechischen Konkurrenz mithalten könnte und sich Produktionsverlagerungen in der Industrie über Ostdeutschland hinweg ereignen würden.

Der zweite Schock folgte durch die rasche Liberalisierung des Außenhandels. Mit dem Beitritt der „Fünf Neuen Länder” zur Bundesrepublik und zugleich zur EG fielen, wie im „Washington Consensus” vorgesehen, sämtliche Handelsschranken. Diesem Konkurrenzdruck war die ostdeutsche Wirtschaft nicht gewachsen. Eine dritte Besonderheit der deutschen Transformation war die besonders radikale Privatisierung, bei der ein grundlegender Marktmechanismus außer Acht gelassen wurde. Zeitweilig unterstanden der Treuhand 12.354 Unternehmen mit mehr als vier Millionen Beschäftigten. Wenn derart viele Unternehmen auf einen Schlag zum Kauf angeboten wurden, musste deren Preis drastisch sinken. So kam es zum Treuhand-Verlust von über 250 Milliarden DM, ein knappes Drittel der Betriebe konnte gar nicht verkauft werden und wurde „abgewickelt”.^[49]

Das Resultat dieser neoliberalen Reformstrategie war ein Einbruch der Industrieproduktion auf 27 Prozent des Wertes von 1988.^[50] Außer Bosnien und Herzegowina erlebte kein anderes Land in Europa einen annähernd drastischen Rückgang, aber dort herrschte bekanntlich Krieg. Die Bundesregierung reagierte auf die wirtschaftliche Misere mit einer sozialstaatlichen Kalmierung. Die Transformationsverlierer wurden mit Arbeitslosengeld, ABM und Frühverrentungsprogrammen abgefunden. Der Ökonom Hans-Werner Sinn, der vor den Risiken der Währungsreform gewarnt hatte, nannte die Wirtschaftspolitik in Ostdeutschland „eine Konkursverwaltung mit Sozialplan”.^[51]

Naumburg (Sachsen-Anhalt), August 1991, Straßenverkauf einer Drogerie: „Aufschwung Ost“. Fotograf: Joachim F. Thurn. Quelle: Presse- und Informationsamt der Bundesregierung - Bildbestand (B 145 Bild) / Bundesarchiv B 145 Bild-F089039-0035 / Wikimedia Commons (CC-BY-SA 3.0)

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Naumburg (Sachsen-Anhalt), August 1991, Straßenverkauf einer Drogerie: „Aufschwung Ost“. Fotograf: Joachim F. Thurn. Quelle: Presse- und Informationsamt der Bundesregierung - Bildbestand (B 145 Bild) / Bundesarchiv B 145 Bild-F089039-0035 / Wikimedia Commons (CC-BY-SA 3.0)

Die Fallbeispiele Polens und Ostdeutschlands zeigen trotz aller Unterschiedlichkeit, dass sich die häufig aufgestellte Behauptung, die Schocktherapie bzw. radikale Reformen seien die Grundlage späterer ökonomischer Erfolge, nicht aufrechterhalten lässt,^[52] jedenfalls nicht im Sinne einer Kausalerklärung von Ursache und Wirkung. Insbesondere in Polen müsste man dann auch die Politik der Postkommunisten berücksichtigen, die 1993 an die Macht kamen und die Reformen zwar nicht aufhoben, aber modifizierten, insbesondere bei der Privatisierung der Großindustrie, die oft etliche Jahre unter staatlicher Regie weitergeführt wurde. Offensichtlich hat dieser Pragmatismus nicht geschadet. Ähnlich kritisch ist die erwähnte chilenische „Success Story” zu bewerten, denn auch dort lässt sich kein eindeutiger kausaler Zusammenhang zwischen den radikalen Reformen und dem späteren Aufschwung herstellen. Dies sollte jedoch nicht zu falschen Umkehrschlüssen verleiten. Jene osteuropäischen Länder, die Reformen verzögerten oder verweigerten, weil die Postkommunisten und damit ein Teil der alten Eliten an der Macht blieb, schnitten wirtschaftlich schlechter ab, das Gleiche gilt für Argentinien, den großen Nachbarn von Chile.

Ein weiterer, schwer quantifizierbarer und daher von Ökonomen vernachlässigter Faktor war das Humankapital. Das gilt insbesondere für Polen. Aufgrund der Mangelwirtschaft im Staatssozialismus und der relativ großen Nischen für die Privat- und Schattenwirtschaft lernten Millionen Polen marktwirtschaftlich zu denken und handeln, ehe die Marktwirtschaft zu ihnen kam. Dagegen wurde der Mittelstand der DDR nach der Einheit geschwächt, einerseits durch die übermächtige Konkurrenz aus Westdeutschland, zum anderen durch Abwanderung. Bis 1994 verließen etwa 1,4 Millionen Ostdeutsche ihre Heimat, die fast ebenso einwohnerstarke Tschechoslowakei verzeichnete bis zu ihrem Zerfall 1993 eine etwa gleich hohe Zahl an Unternehmensgründungen.^[53]

Anhänger der Schocktherapie – im Herbst 2014 wurde in der einflussreichen Zeitschrift „Foreign Affairs” einmal mehr behauptet, dass sie der Grund späterer Erfolge gewesen sei^[54] – sollte der Verlauf der Transformation in der Russländischen Föderation nachdenklich stimmen. Russland erlebte in den 1990er-Jahren einen wirtschaftlichen Einbruch in der Dimension der Weltwirtschafskrise in den 1930er-Jahren.^[55] Jeffrey Sachs diente auch dort als Berater, aber offensichtlich wirkten die Reformrezepte nicht wie in Polen. Das Hauptproblem in Russland und den anderen Nachfolgestaaten der Sowjetunion war die Schwäche des Staats auf allen Ebenen. 1994/95 übertrug die russische Regierung unter dem kranken Präsidenten Jelzin die Versteigerung staatlicher Betriebe den Banken, die dem Staat dafür weiteren Kredit gaben – offiziell hieß diese Privatisierung der Privatisierung „loans for shares program”. Die Banken wurden überwiegend von Oligarchen kontrolliert, die zugleich direkten Einfluss auf die Regierung und Insider-Wissen über die Unternehmen besaßen. Infolgedessen wurden die Betriebe weit unter Wert verkauft. So bezahlte Michail Chodorkowski für den Gas- und Ölkonzern Yukos lächerliche 350 Millionen US-Dollar, zwei Jahre später lag der Börsenwert bei neun Milliarden Dollar.^[56] Die fehlenden Einnahmen und die niedrige Steuermoral brachten den russischen Staatshaushalt aus dem Lot, wegen der hohen Schulden wurde Russland 1998 von der „Asienkrise” angesteckt und stand kurz vor dem wirtschaftlichen Zusammenbruch. Der Betrug bei den Privatisierungen und die grassierende Korruption werden häufig kulturellen Spezifika der Sowjetunion und ihrer Nachfolgestaaten zugeschrieben, so etwa der Neigung zum nicht monetarisierten Austausch von Vorteilen und der bereits im Sozialismus erprobten Vetternwirtschaft. Doch der Fingerzeig auf die staatssozialistische Vergangenheit, in der Bundesrepublik Anfang der 1990er-Jahre ein beliebtes politisches Ablenkungsmittel, reicht nicht aus. Diese Probleme waren auch ein Resultat systemimmanenter Widersprüche des Neoliberalismus. Die libertäre Skepsis gegen den Staat und das „big government” ging an den Realitäten Russlands und des postkommunistischen Europas vorbei. Bei den Nachfolgestaaten der Sowjetunion war vor allem die schwache Staatlichkeit das Problem.

Auch bei den Staaten, die als Vorreiter galten, verlief die Transformation nicht glatt. Ungarn geriet 1994/95 in eine Budget- und Schuldenkrise, die nur mit einem strikten Austeritätsprogramm überwunden werden konnte. Das nach dem damaligen Finanzminister benannte Bokros-Paket hatte zur Folge, dass 30 Prozent der Bevölkerung unter die Armutsgrenze rutschen. Ähnlich wie in Polen entstand eine tiefe Kluft zwischen armen und reichen Regionen. Tschechien wurde 1996 von einer Bankenkrise erschüttert, die zu einer Rezession und zum Sturz von Václav Klaus führte. In Ostdeutschland verpuffte der kurze Boom nach der Einheit, ab 1996 konnten die fünf neuen Länder ihren wirtschaftlichen Rückstand zum Westen nicht mehr verringern, wegen der hohen Arbeitslosigkeit nahm die Abwanderung in den Westen nochmals zu. In Russland führte die Rubelkrise von 1998 zu einer weiteren massenhaften Verarmung, dort sank die Lebenserwartung in den neunziger Jahren um drei Jahre auf 64 Jahre und bei den Männern sogar auf unter 60 Jahre – das waren schlechtere Werte als in etlichen Entwicklungsländern.^[57]

Die Rubelkrise ging wiederum auf die „Asienkrise” von 1997/98 zurück, die erste umfassende transnationale Finanzkrise des Neoliberalismus. Sie entstand aufgrund der Deregulierung der internationalen Finanzmärkte, spekulativer Investitionen mit zu hohen Gewinnerwartungen und einer zunehmenden Verschuldung im Ausland.^[58] Neben Russland waren auch Südamerika und insbesondere Chile betroffen. Die Parallelen zur globalen Krise von 2008/09 liegen auf der Hand, nur ging der Börsencrash dieses Mal vom Zentrum des globalen Finanzkapitalismus aus, den USA und der Wall Street.

Angesichts all dieser Fehlschläge und Probleme bereits in den 1990er-Jahren stellt sich die Frage, warum sich die neoliberale Ordnung so weitgehend durchsetzen konnte. Insbesondere im östlichen Europa kann man das Festhalten am Neoliberalismus teilweise psychologisch erklären. Der Sprung ins kalte Wasser der Reformen war so tief und verunsichernd, dass die neoliberalen Lehren und Zukunftsverheißungen wie ein Rettungsring wirkten, an dem sich die neuen Eliten – auch mangels überzeugender Gegenmodelle – mit aller Kraft festhielten. Außerdem entwickelten Länder wie Rumänien und Bulgarien, die Anfang der 1990er-Jahre mit durchgreifenden Reformen gezögert hatten, sich noch schlechter, machten mehrere Inflationsschübe durch und mussten sich letztendlich ebenfalls dem üblichen Maßnahmenpaket aus Austerität, Privatisierung und Liberalisierung unterziehen.

Schließlich spielten erneut globale Dynamiken eine entscheidende Rolle. Mitte der neunziger Jahre erreichte die neoliberale Quantifizierung der Welt eine neue Dimension. Anfang 1994 begründete das englischsprachige Nachrichten- und Wirtschaftsmagazin „The Economist” den „Emerging Market Index”. Allein die Bezeichnung dieser wöchentlichen Rubrik ist eine eigene Betrachtung wert, denn hier wurden ganze Länder und Gesellschaften mit Märkten gleichgesetzt. 1995 etablierten die konservative Heritage Foundation und das marktliberale „Wall Street Journal” den „Open Markets Index”, bald darauf folgten der „Global Competitiveness Index”, der „International Property Rights Index” und der „Ease of Doing Business Index”. Diese Indizes, die alle von privaten Institutionen erfunden wurden, wirkten wie ein internationaler Wettbewerb, welches Land die freieste Marktwirtschaft ermögliche und die niedrigsten Steuern verlange. Der Höhepunkt der neoliberalen Indizierung wurde nach der Jahrtausendwende im Diskurs um die „Tigerstaaten” erreicht. Dazu wurden neben der Slowakei, den baltischen Staaten und diversen ostasiatischen Ländern auch Irland gezählt, es handelte sich also um kein regionales, osteuropäisches Phänomen.

Die ehemalige DDR verschwand aus dem Blick der Indizes und eines Großteils der englischsprachigen Transformationsforschung, weil sie mit der Vereinigung in der Bundesrepublik aufgegangen war. Doch 1999 bezeichnete der „Economist” die Bundesrepublik als „den kranken Mann des Euro” – indirekt eine Reminiszenz an das Osmanische Reich vor dem Ersten Weltkrieg.^[59] Dies verstärkte die in der letzten Legislaturperiode von Bundeskanzler Kohl in Gang gekommene Diskussion über den „Reformstau” und andere Probleme der deutschen Volkswirtschaft. Der Blick der deutschen Öffentlichkeit richtete sich zunehmend nach Ostmitteleuropa, wo die Wirtschaft besser lief als in Ostdeutschland.

In den „Reformstaaten” bekam der Neoliberalismus unterdessen einen neuen Dreh. Seit dem Ende der 1990er-Jahre ging es bei der Privatisierung nicht mehr primär um Staatsbetriebe, sondern um staatliche Kernkompetenzen wie die Altersvorsorge und das Gesundheitssystem. Wie Mitchell A. Orenstein gezeigt hat, führte ein postkommunistisches Land nach dem anderen privatwirtschaftlich organisierte Rentensysteme ein.^[60] In diesem Kontext steht die 2001 in Deutschland eingeführte „Riester-Rente”, die allerdings anders als die private Rentenversicherung in Polen oder Ungarn freiwillig blieb. Ein weiteres Kennzeichen der zweiten Welle des Neoliberalismus waren die Diskurse um stark vereinfachte und erniedrigte Steuersätze, die sogenannte Flat Tax. Von deren Einführung erhofften sich die postkommunistischen Länder mehr Steuerehrlichkeit und Auslandsinvestitionen. Von der Flat Tax profitierten vor allem Besserverdiener, während die unteren Einkommensschichten Kaufkraft einbüßten. Auf besondere Aufmerksamkeit stieß der Fall der Slowakei, die 2004 die Einkommens, Mehrwert-, Umsatz- und Unternehmenssteuern auf einheitliche 19 Prozent festlegte – auch hier ist wieder auf Semantiken zu achten: In der Slowakei hieß die Flat Tax „rovná daň” bzw. „gleiche Steuer”, als würde damit ein Gleichheitsversprechen erfüllt. Der Staat verlor dadurch Steuereinnahmen und sozialpolitischen Gestaltungsspielraum, der Anteil der Sozialausgaben am Bruttoinlandsprodukt sank von 19,5 Prozent auf 16 Prozent.^[61] Zum Vergleich: Die westeuropäischen Staaten gaben 2006 knapp 26 Prozent ihres BIP für Sozialausgaben aus.

Allerdings können die absolute und die relative Höhe der Sozialausgaben nur bedingt als Anhaltspunkt dafür dienen, ob ein Land mehr oder weniger neoliberal regiert wurde. Das liegt unter anderem an den nicht intendierten Folgen neoliberaler Reformen, die entgegen dem Dogma eines schlanken Staats häufig zu stark steigenden Ausgaben für Arbeitslose, Frühpensionierungen etc. führten und die Staatsquote nach oben trieben. Die ökonomischen und gesellschaftlichen Folgen neoliberaler Reformen lassen sich daher nur in einem längeren Zeitraum erfassen. Ein häufig zitierter Indikator ist der Gini-Index, mit dem auf internationaler Ebene die Einkommensverteilung zwischen arm und reich bzw. die soziale Ungleichheit bei den Einkommen gemessen wird (die Ungleichheit der Vermögen ist davon zu unterscheiden). So stieg zum Beispiel der Gini-Index in der Bundesrepublik zwischen 2005-2010 von 25 auf etwa 30 Punkte bzw. von einem skandinavischen auf ein ostmitteleuropäisches Niveau. Ein Zusammenhang mit den Hartz-Reformen liegt demnach nahe. Zudem ist die regionale Divergenz zu berücksichtigen, die bis zur EU-Erweiterung in allen postkommunistischen Staaten und in den letzten Jahren in den südeuropäischen Krisenstaaten stark zugenommen hat.

Inwieweit Gesellschaften eine regionale und soziale Kluft hinnehmen, hängt jedoch von politischen Traditionen und kulturellen Werten ab. In der Bundesrepublik scheiterte die Einführung einer Flat Tax an den Bedenken des Finanzministeriums und dem Gerechtigkeitsempfinden eines Großteils der Bevölkerung. Auch ohne Einheitssteuersatz brachte die „Agenda 2010” von Bundeskanzler Gerhard Schröder die am tiefsten greifenden Sozialreformen der Nachkriegszeit mit sich. Die rot-grüne Koalition schaffte die prinzipiell unbegrenzte Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes ab, aus dem Anspruchsprinzip wurde ähnlich wie bei der kommunalen Sozialhilfe ein Bedürftigkeitsprinzip. Demnach richteten sich die Zahlungen aus der Sozialversicherung nicht nach den eingezahlten Beiträgen, sondern dem persönlichen Vermögen. Der Sozialstaat beschränkte sich darauf, ein Existenzminimum zu sichern.^[62] Mit Hartz IV wurde außerdem ein Niedriglohnsektor geschaffen, der die Einkommen in etwa auf das Niveau des tschechischen oder polnischen Durchschnittslohns absenkte. Die Bundesrepublik verwarf damit die Idee einer raschen Verwestlichung Ostdeutschlands und passte die Einkommensverhältnisse der „Arbeitssuchenden” – Arbeitslose sollte es fortan nicht mehr geben – an die östlichen Nachbarn an. Diesen Vorgang bzw. etwas weiter gefasst die Diskurse und die Übernahme osteuropäischer Reformpolitiken kann man auch als „Kotransformation” bezeichnen.

Die Idee eines Niedriglohnsektors stammte ursprünglich von Milton Friedman, wurde aber nach Feldversuchen in einigen „Rust Belt”-Staaten im Mittleren Westen nicht weiter verfolgt. Auch die Sozialreformen von Tony Blair und das Konzept „New Labour” beeinflussten Schröder, insofern kann man die Kotransformation nur in einem weiteren, globalen Kontext betrachten. Aber die Feedback-Effekte aus den „emerging markets” sollte man nicht unterschätzen. Der Verlauf und der postulierte Erfolg radikaler Reformen in Ländern wie Chile und Polen verstärkte die globale Hegemonie des Neoliberalismus.

Seltsamerweise ist eine umfassende Diskussion über die Folgen der Hartz-Reformen bislang ausgeblieben, auch anlässlich des zehnjährigen Jubiläums von Hartz-IV. Auf der einen Seite steht fast eine Halbierung der Arbeitslosenzahlen in nur einer Dekade. Auf der anderen Seite war dies gepaart mit einem Anstieg der sozialen Ungleichheit, die in Deutschland 2014 höher lag als in postkommunistischen Ländern wie der Slowakei und Ungarn.^[63] In der Bundesrepublik kann man den Höhepunkt des Neoliberalismus auf die Jahre 2003/04 datieren. Die CDU warb im Leipziger Parteiprogramm für einen Einheitsbeitrag zu den Krankenkassen, also gewissermaßen eine Flat Tax im Gesundheitssystem. Die damalige Oppositionsführerin Angela Merkel versuchte, die rot-grüne Koalition auch mit anderen Reformforderungen zu überbieten. Doch mit diesem Programm erzielte Merkel bei den Bundestagswahlen von 2005 ein Ergebnis, das weit unter den Erwartungen lag. Die anschließende große Koalition veränderte die politische Dynamik, die Union und die SPD konkurrierten nun mehr um ihr sozialpolitisches Profil, bereits beschlossene Reformen wurden aber nicht mehr zurückgenommen.

Die Folgen der Krise von 2008/09

Auf globaler Ebene und im östlichen Europa brachte die Krise von 2008/09 einen tiefen Einschnitt mit sich. In einigen Ländern schrumpfte die Wirtschaft um 15 Prozent, Lettland war der negative Rekordhalter mit einem Rückgang des BIP um 18 Prozent.^[64] Auch Ungarn und Rumänien wurden hart getroffen. Nur Polen konnte sich der Krise weitgehend entziehen und verbuchte als einziger EU-Staat ein Wachstum von knapp zwei Prozent. Die Analyse von Bohle und Greskovits zeigt, dass jene Länder besonders unter der Krise litten, die sich der neoliberalen Ordnung und westlichem Spekulationskapital sehr weit geöffnet hatten.^[65] Nach dem Platzen der amerikanischen Immobilienblase im Jahr 2007 und der nachfolgenden Pleite von Lehman Brothers versiegten die Kapitalströme nach Osteuropa schlagartig, einige Länder standen kurz vor dem wirtschaftlichen Zusammenbruch. Angesichts des Verlaufs der Krise lassen sich zwei Typen von Staaten unterscheiden: Jene Länder, in denen die Foreign Direct Investments primär in das produzierende Gewerbe geflossen waren, Polen, Tschechien, die Slowakei und eingeschränkt Ungarn, sowie jene Länder, in denen die FDI vorwiegend in den Finanz- und Immobiliensektor investiert worden waren. Dort bildete sich – wiederum vergleichbar mit Spanien und Irland – eine Spekulationsblase, die 2008/09 plötzlich platzte.

Ein besonderes Problem waren die Fremdwährungskredite, die nach der Jahrtausendwende während der Hochphase des Neoliberalismus massenhaft an Privatkunden vergeben wurden. Die Banken lockten die Kreditnehmer durch niedrigere Zinssätze für in Schweizer Franken und andere Hartwährungen laufende Kredite, verharmlosten jedoch das Währungsrisiko, das durch die starke Abwertung der osteuropäischen Währungen 2009 plötzlich schlagend wurde. Millionen von Kreditnehmern in Osteuropa, aber auch etwa 250.000 Österreicher, standen vor dem Ruin, denn häufig überstieg der Wert des Kredits nun sogar den der gekauften Immobilie. Jene Staaten, in denen der Anteil der Fremdwährungskredite an der gesamten Kreditvergabe die Schwelle von 50 Prozent überschritten hatte (Lettland, Rumänien, Ungarn, die Ukraine), konnten 2009 nur mit milliardenschweren „Rettungspaketen” vor dem wirtschaftlichen Kollaps bewahrt werden. Dabei ging es aber letztlich um die Absicherung der Banken, die zu viele riskante Kredite vergeben hatten. Die Blase und die riskante Kreditvergabe – Stiglitz prägte für die amerikanische Immobilienblase den Begriff des „Predatory Lending”^[66] – gehen auf die Deregulierung der internationalen und nationalen Finanzmärkte und somit auf ein weiteres Kernelement der neoliberalen Ordnung zurück.

Interessant ist in diesem Zusammenhang auch die Veränderung der Alltagssprache durch den Neoliberalismus und seine Folgen. So gibt es in Polen für die erwähnten Kreditnehmer den speziellen Kurzbegriff „Frankowiczy”, wörtlich könnte man das mit „Frankler”, abgeleitet von Schweizer Franken, übersetzen. Auch andere Begriffe, die sich der neoliberalen Ordnung verdanken wie z.B. die „Śmieciówki” bzw. „Müllverträge” für befristet und schlecht bezahlte Arbeitnehmer sind in den allgemeinen Sprachschatz eingegangen. Das Vokabular und die Semantiken des Neoliberalismus wären demnach ein lohnender Gegenstand der zeithistorischen Forschung; in Deutschland könnte man mit dem „Hartzer” als Kurzform für Hartz-IV-Empfänger beginnen, in Italien vielleicht mit „Lo spread”, dem ab 2010 infolge der Krise rasch steigenden Zinsabstand zwischen italienischen und deutschen Staatsanleihen, mit dem diverse Steuererhöhungen und soziale Einschnitte begründet wurden.

Finanz-, Banken- und Budgetkrisen waren ein steter Begleiter des Neoliberalismus, angefangen vom erwähnten „Black Monday” 1987 an der Wall Street, der Asien- und Rubelkrise 1998, dem Platzen der Dotcom-Blase 2001 bis zur großen Finanz-, Budget- und Wirtschaftskrise von 2008/09. Als die Börsenkurse ins Bodenlose fielen, stellte dies auch die zweite Welle neoliberaler Reformen und insbesondere die kapitalgestützten Rentensysteme in Frage. Polen, Ungarn, die Slowakei und andere Staaten reagierten, indem sie die Privatisierung der Altersvorsorge größtenteils zurücknahmen, die Flat-Tax-Systeme wurden in etlichen Ländern eingeschränkt oder abgeschafft. In den USA brachte insbesondere die Gesundheitsreform von Präsident Barack Obama eine Wende. Diese beruht zwar überwiegend auf privaten Versicherungsgesellschaften, aber sie steht für die Hinwendung zu mehr Sozialstaatlichkeit.

Wie Stiglitz feststellt, führte die Krise von 2008/09 dennoch zu keinem klaren Bruch mit dem Neoliberalismus. Die osteuropäischen Rettungspakete ermöglichten die Vergabe neuer Kredite, die Foreign Direct Investments sprangen nach einer kleinen Atempause wieder an – ähnlich wie in anderen „emerging markets” in Asien, Lateinamerika und Afrika. Insofern blieb auch das Modell der exogenen, d.h. überwiegend auf externen Ressourcen beruhenden Modernisierung weitgehend intakt. Im Unterschied dazu hatten die staatssozialistische Modernisierung und die „Import Substituting Industrialization” in der „Dritten Welt”,^[67] die auch Chile bis zum Putsch von 1973 umzusetzen versuchte, primär auf internen Ressourcen beruht. Die Fortsetzung der neoliberalen Politik in den „geretteten” osteuropäischen Ländern hatte aber einen hohen Preis. Wenngleich die Wirtschaft in Lettland, Litauen und Rumänien ab 2010 oder 2011 wieder zu wachsen begann, verloren diese Länder innerhalb von wenigen Jahren zwischen sieben und zehn Prozent ihrer Bevölkerung durch Arbeitsmigration. Auch Irland, der parallele westeuropäische Fall, ist davon stark betroffen. Ob sich dieser Substanzverlust auffangen lässt, ist ungewiss. Polen und die Slowakei, die ähnlich wie Deutschland und Österreich mit keynesianischen Maßnahmen reagierten, kamen insgesamt besser durch die Krise als die Länder, die weiterhin einen strikt neoliberalen Kurs verfolgten.

Immerhin fanden die Kritiker des Neoliberalismus nun mehr Gehör als zuvor. Stiglitz hat vor allem den Marktfundamentalismus bzw. den Glauben an sich selbstregulierende und ins Gleichgewicht bringende Märkte, das Vertrauen in die Rationalität der Marktteilnehmer und die Überhöhung des Privateigentums angegriffen.^[68] Paul Krugman betonte bereits in früheren Aufsätzen, dass eine ausgeglichene regionale Entwicklung und ein breiter Mittelstand Voraussetzung für ein dauerhaftes Wachstum seien.^[69] Sogar einer der Erfinder der Schocktherapie, Jeffrey Sachs, der sich seit längerer Zeit und sehr verdienstvoll der globalen Armutsbekämpfung widmet, hat 2015 ein Ende der Austeritätspolitik in Südeuropa und in Griechenland gefordert.^[70] Das bestätigt indirekt die Politik der EU nach der Erweiterung von 2004/07. Die Union hat seitdem dreistellige Milliardensummen in die neuen Mitgliedsstaaten überwiesen, allein Polen erhielt von 2007 bis 2013 40 Milliarden Euro Transfermittel, die dazu beitrugen, dass die soziale Ungleichheit dort spürbar zurückgegangen ist. Diese Summen stellen inzwischen den Umfang des legendären Marshall-Plans weit in den Schatten.

Im Süden Europas verfolgt die EU aber bekanntlich eine andere Politik. Dort war die Ausgangslage 2009 insofern verschieden, als die Krise die schuldenbasierte Finanzierung der defizitären Staatsbudgets unterbrach und in die Euro-Krise einmündete. Entsprechend der Logik der neoliberalen Ordnung und aus akutem Handlungszwang reagierten die südlichen EU-Staaten mit einer strikten Austeritätspolitik, dem ersten Baustein des „Washington Consensus”. Technokratische Regierungen versuchten 2010/11 in Italien und Griechenland, auch eine Liberalisierung der Arbeitsmärkte (die externe Liberalisierung war durch die EU gegeben) und eine Reform der Sozialsysteme durchzusetzen. Doch die von der Bundesregierung eingeforderte Sparpolitik, deren Effekte in den ersten zwei Jahren der Euro-Krise durch die stark steigenden Zinsen für Staatsanleihen ohnehin zunichte gemacht wurden, erzeugte eine wirtschaftliche Abwärtsspirale. Generell kann man schlussfolgern, dass der südeuropäische Weg mit einem Schwerpunkt auf Austerität ohne tiefer greifende Reformen und Investitionen die schlechteste Variante der Krisenbewältigung war. In Italien – Griechenland ist in mehrerer Hinsicht ein Sonderfall – dauert die Rezession bereits länger und ist tiefer als in der Tschechoslowakei oder Polen nach 1989.

Das hatte nicht zuletzt Folgen für die politische Ordnung. Wenn eine bestimmte Politik immer wieder mit dem Begriff „alternativlos”, also letztlich apolitisch und technokratisch begründet wird, dann provoziert dies populistische Gegenreaktionen, die man auch als Re-politisierung begreifen kann. Den Zusammenhang zwischen Neoliberalismus und Populismus belegen eine Reihe von Wahlkämpfen und -Resultaten in verschiedenen europäischen Ländern. Als in Polen von 1998-2002 die erwähnte zweite Welle der Reformen durchgesetzt wurde und die Arbeitslosigkeit nochmals anstieg, stimmten bei den anschließenden Wahlen mehr als 30 Prozent der Wähler für rechts- und linkspopulistische Parteien. Die italienische Partei Cinque Stelle (Movimento 5 Stelle) war bei den Wahlen von 2013 nicht weit von diesem Resultat entfernt. In Griechenland konnten die Linkspopulisten von der Syriza 2015 sogar die Regierung übernehmen. Der jüngste Sieg der nationalkonservativen Partei PiS (Prawo i Sprawiedliwość) und einer weiteren rechten Protestpartei in Polen beruht auf der Unzufriedenheit der Transformationsverlierer. Die Populisten versprechen unabhängig von ihrer Couleur Schutz vor internationaler Konkurrenz, Schutz des heimischen Arbeitsmarkts, speziell vor Arbeitsmigranten und Flüchtlingen (Xenophobie ist jedoch eher ein Kennzeichen der Rechtspopulisten), Schutz vor Kriminalität und Schutz nationaler Werte. Auch der Aufstieg von Donald Trump im amerikanischen Präsidentschaftswahlkampf von 2016 lässt sich ähnlich erklären, denn sein wichtigstes Wählerreservoir besteht aus männlichen, weißen Amerikanern mit mittlerer oder niedriger Schulbildung. Diese Bevölkerungsgruppe hat seit den 1980er-Jahren am meisten unter der Öffnung der Märkte, der Verlagerung der Industrie und Konkurrenz auf dem Arbeitsmarkt gelitten. Ablesbar ist das unter anderem an dem – für ein entwickeltes Industrieland bislang einmaligen – Absinken der Lebenserwartung unter den mittelalten Männern der Mehrheitsgesellschaft.^[71] Diese sozialen und politischen Folgen von Liberalisierung und Deregulierung sollten ebenso Eingang in eine kritische Neoliberalismus-Forschung finden wie der strukturelle Zusammenhang zwischen Neoliberalismus und Populismus. Aber man sollte sich davor hüten, einen Popanz aufzubauen, denn die wachsenden wirtschaftlichen und sozialen Probleme in der westlichen Welt haben vielfältige Ursachen, und auch gut ausgebaute Sozialstaaten wie Österreich haben mächtige populistische Parteien hervorgebracht.

Ansätze einer zeithistorischen Neoliberalismusforschung

Die Wirkmächtigkeit des Neoliberalismus beruht nicht zuletzt auf seinem Internationalismus. Die lange Liste der hier dargestellten Reformen wurde stets mit Verweis auf externe Vorbilder begründet und durch internationale Experten und Organisationen mitgetragen. Der Neoliberalismus ist daher auch als kommunikatives Phänomen zu untersuchen, als Begleiterscheinung und Antriebskraft der Globalisierung. Dagegen ist sozialstaatliche Politik in der Regel auf eine national definierte Gesellschaft bezogen, und auch dort nur auf eine bestimmte Klientel. Bei der Beurteilung der Folgen des Neoliberalismus kommt es auf die jeweilige Perspektive an. Einige Länder, zum Beispiel Polen, haben insbesondere in ihren urbanen Zentren die Chancen, die sich nach 1989 boten, genutzt. Dagegen überwiegen in ländlichen Regionen und in alten Industrierevieren negative Folgen – ähnlich wie in Chile oder auch den USA. Für die historische Forschung bedeutet das, diese unterschiedlichen Perspektiven und Erfahrungen zu berücksichtigen und methodisch zu verarbeiten. Dafür eignen sich insbesondere Vergleiche auf verschiedenen Ebenen, etwa über spezifische soziale Milieus,^[72] Gruppen oder Familienverbände. Diese Blickrichtung „von unten” wurde in der sozialwissenschaftlichen Forschung selten eingenommen, daher bestehen dort auch die größten Forschungslücken für die Zeitgeschichte.

Abschließend sollen hier fünf Dimensionen vorgestellt werden, die für die zeithistorische Forschung über den Neoliberalismus fruchtbar gemacht werden könnten. Der Neoliberalismus begann zunächst als eine Geschichte des Wirtschaftsdenkens. Die Auseinandersetzung mit dieser Intellectual History ist in den Jahren nach der Krise von 2008/09 spürbar in Schwung gekommen. Daniel Stedman Jones und Angus Burgin haben sich vor allem auf die Frühgeschichte des Neoliberalismus in den 1950er- und 1960er-Jahren konzentriert, ihre Monografien dann aber in verschiedene Richtungen weiterentwickelt. Stedman Jones befasst sich vor allem mit dem Ideentransfer zwischen England und den USA, Burgin geht stärker in Richtung Politikgeschichte und den Einfluss Friedmans auf die Republikaner.^[73] Der Sammelband von Mirowski und Plehwe ist dem Publikationsformat entsprechend facettenreicher und deckt neben Netzwerkstudien über die Mont Pèlerin Society Handlungsfelder neoliberaler Politik in verschiedenen Ländern ab.^[74] Trotz der dort enthaltenen Aufsätze über Chile und Peru weiß man relativ wenig über die Rezeption der „Chicago Boys” in anderen Teilen und Ländern der Welt und noch weniger über die Feedback-Effekte auf die Zentren des neoliberalen Denkens.

Ein zweiter, sehr ausbaufähiger Schwerpunkt der Neoliberalismus-Forschung liegt auf der Umsetzung dieser Politik in verschiedenen Kontexten, angefangen von Chile und anderen lateinamerikanischen Ländern bis nach Ostmittel- und Osteuropa.^[75] Auch die erweiterte Bundesrepublik ist im Kontext des letztgenannten Raums zu betrachten und gehört zur Gruppe der postkommunistischen Länder, wenngleich man das Anfang der 1990er-Jahre in Bonn und Berlin nicht wahrhaben wollte, sonst hätte man „die Reformstaaten” nicht östlich der Oder und des Böhmerwalds verortet. Aber es sollte nicht übersehen werden, dass sowohl die besonders radikale Privatisierung und Liberalisierung in der ehemaligen DDR als auch die rot-grünen Sozialreformen neoliberal inspiriert waren. Beim weiten Feld der Reformpolitiken ist erneut der Ansatz der Transfergeschichte nützlich, denn die konkreten Wirtschaftsrezepturen wurden nie eins zu eins übernommen und angewandt, sondern in den jeweiligen Ländern adaptiert und weiterentwickelt.^[76] Beispiele dafür sind die Schocktherapie, die zuerst in Polen, dann zwei Jahre später in Russland angewandt wurde, oder die Kupon-Privatisierung, die von Václav Klaus erfunden und von zahlreichen Ländern übernommen wurde. Die Varianten der Reformpolitik mit ihrem Kerngebiet der Privatisierung sind relativ gut erforscht, sodass man sich im historischen Rückblick auf enger gefasste Themengebiete konzentrieren kann. Eine Möglichkeit läge in Fallstudien über bestimmte Firmen und ihre Belegschaften.^[77] Studien über einzelne Unternehmen und ihr lokales Umfeld sind auch insofern von Bedeutung, als die neoliberalen Reformen innerhalb der betroffenen Nationalstaaten, die in der Volkswirtschaftslehre und den benachbarten Sozialwissenschaften nach wie vor den gängigen Rahmen der Forschung bilden, sehr unterschiedliche Auswirkungen hatten.^[78]

Neoliberale Politik beruht wie dargestellt auf einem speziellen Modus politischer Kommunikation. Die jeweiligen Reformen wurden meist als einzig mögliche Handlungsoption dargestellt und somit apolitisch und technokratisch begründet. Es wäre fruchtbar, unter Rückgriff auf den Ansatz der Mediengeschichte in einem dritten Forschungsfeld die medialen Argumentationsweisen und Vermittlungsstrategien nachzuzeichnen.^[79] Auf diese Weise ließe sich nebenbei der Populismus, der als politische Kehrseite des Neoliberalismus zu verstehen ist, besser ergründen. Eine weitere Spezifik der neoliberalen Diskurse liegt in ihrer Internationalität und den häufigen Verweisen auf externe Vorbilder.

Bei der Vermittlung an die nationalen Öffentlichkeiten spielten wiederum die Modernisierungsnarrative eine wichtige Rolle. Neoliberale Reformen wurden sehr häufig damit begründet, dass ein bestimmtes Land nicht weiter zurückfallen dürfe, abgehängt zu werden drohe, aufholen müsse oder – so ein wichtiger Topos der 1990er-Jahre – nach Europa „zurückkehren” wolle. All diese Sprachbilder beruhen auf linearen Vorstellungen von Rückständigkeit und Fortschritt und einer modellhaften historischen Entwicklung. Die Verbreitung neoliberaler Werte geht nicht zuletzt auf internationale Think Tanks und Medienkonzerne zurück. Die Heritage Foundation oder Rupert Murdochs Medienimperium sind nur bekannte Beispiele, die der zeithistorischen Forschung harren. Darin läge außerdem eine logische Erweiterung des in den letzten Jahren aufblühenden Forschungsfelds internationaler Organisationen.

Ein vierter Schwerpunkt kann wie bisher in den Folgen neoliberaler Politik liegen. Hier ist zwischen einzelnen Ländern zu unterscheiden, man denke etwa an die unterschiedlichen Resultate der Transformation in Polen und Russland, obwohl dort zum Teil die gleichen externen Berater aktiv waren. Es kann aber nicht darum gehen, die Welt wieder in Vorreiter und Nachzügler zu unterteilen wie in den 1990er-Jahren – das wäre ein Teil der Erforschung neoliberaler Diskurse. Es muss vor allem innerhalb der Länder differenziert werden, zwischen bestimmten Generationen, sozialen Schichten und Gruppen bis hin zur Ebene einzelner Haushalte. Insbesondere in den postkommunistischen Ländern sind Auf- und Absteiger häufig in einer Familie vertreten, auch die Erfahrung geteilter Familien durch grenzüberschreitende Arbeitsmigration ist ein verbreitetes Phänomen.

Hierbei erscheint es wichtig, die Betroffenen nicht nur als passive Objekte oder gar Opfer der neoliberalen Ordnung zu verstehen, sondern als Träger von Veränderungen. Autoren wie der ostdeutsche Kultursoziologe Wolfgang Engler betonten den kreativen Umgang der sogenannten Transformationsverlierer mit Massenarbeitslosigkeit, prekären Arbeitsverträgen und anderen sozialen Notlagen.^[80] Dies lässt sich mit dem Begriff der „Selbsttransformation” erfassen, wobei der Umgang mit den Folgen radikaler Wirtschaftsreformen von offenem oder subversivem Widerstand bis hin zur übereifrigen Anpassung schwankte.^[81] Für die Erforschung dieser Themen bietet sich nach wie vor der Begriff des Eigensinns an, den Thomas Lindenberger für die DDR-Forschung und andere postkommunistische Länder fruchtbar gemacht hat.^[82]

Oft wird der Neoliberalismus als Oktroi, als aufgezwungen betrachtet. Aber er funktionierte auch dank der Beteiligung „von unten”, wie die Immobilienblase in den USA und die fast zeitgleich entstandene „Osteuropa-Blase” mit ihrer speziellen Komponente der Fremdwährungskredite belegen. Auf der einen Seite steht in der Tat das „Predatory Lending” (Stiglitz) der Banken, auf der anderen die Kreditnehmer, die bekannte Risiken in den Wind schlugen und sich auf Wetten auf die Zukunft einließen. Die Fortsetzung des Neoliberalismus nach 2008/09 zeigt, dass es sich um ein System handelt, das nach einer eigenen Logik funktioniert und Pfadabhängigkeiten erzeugt, denen sich vor allem Länder, die von ausländischem Kapital und Investitionen abhängig sind, schwer entziehen können.

Wie bei anderen zeithistorischen Themen besteht das Dilemma, dass der Neoliberalismus kein ausschließlich vergangenes Phänomen ist, sondern noch in die Gegenwart reicht. Aber auch das kann die Forschung befruchten, ebenso die Herausforderungen bei der Auswahl der Quellen. Etliche Materialien wie zum Beispiel die Schriften der Vordenker des Neoliberalismus oder des „Washington Consensus” entsprechen dem klassischen Kanon historischer Quellen und sind in den Archiven der einschlägigen Institutionen wie z.B. dem IWF und der Weltbank zugänglich. Eine wichtige Bedeutung haben mediale Quellen, die erneute Auswertung vergangener Sozialforschung und nicht zuletzt die Oral History. Da die globale Ausbreitung und Anwendung des Neoliberalismus vor über 30 Jahren begann, wird es Zeit, sich diesem Phänomen zu widmen, insbesondere bei einer Betrachtung „von unten”.